: Besser, aber nicht gut
Die Dienstleistungsrichtlinie kommt. Nach der zweiten Lesung im November wird sie noch in diesem Herbst verabschiedet Aber sind die wesentlichen Probleme gelöst? Ist das neue Recht unbedenklich?
Von Frank Lorenz und Manfred Wannöffel
Dr. Lorenz ist Arbeits- und Europarechtler in der Düsseldorfer Rechtsanwaltskanzlei Schneider/Schwegler; Dr. Wannöffel ist Geschäftsführender Leiter der Gemeinsamen Arbeitsstelle Ruhruniversität Bochum/IG Metall.
lorenz@schneider-schwegler.de, manfred.wannoeffel@ruhr-uni.bochum.de
Erinnern wir uns: Im Januar 2004 hatte die EU-Kommission erstmalig den Entwurf einer "Rahmenrichtlinie zu Dienstleistungen im Binnenmarkt", die so genannte Bolkestein-Richtlinie - benannt nach dem damaligen EU-Binnenmarkt-Kommissar Frits Bolkestein - vorgelegt. Diese Initiative der EU-Kommission zur Liberalisierung von Dienstleistungen ist Teil der so genannten Lissabon-Strategie, eines Wirtschaftsreformprozesses mit dem Ziel, die EU bis zum Jahr 2010 zum wettbewerbsfähigsten Wirtschaftsraum weltweit zu machen.
Wachstum durch Deregulierung?
Denn nach Auffassung der EU-Kommissare bestehen - entgegen den Regelungen zur Öffnung des EU-Binnenmarktes in Art. 49 ff. des EG-Vertrages - weiterhin erhebliche Hemmnisse. Als solche machten sie vor allem Probleme bei der Erbringung von Dienstleistungen in anderen EU-Ländern aus. Die Dienstleistungsrichtlinie sollte die Dienstleistungsfreiheit flächendeckend durchsetzen. Die Überlegungen wurden von der Vorstellung getragen, dass durch die angestrebte Deregulierung mehr Wachstum und mehr Beschäftigung erzielt werden können.
Hauptkritik der europäischen Gewerkschaften, sozialer Bewegungen wie attac, aber auch vieler Juristen war das "Herkunftslandprinzip" in Art. 16 des ursprünglichen Richtlinienentwurfes. Dieses Prinzip zielte darauf ab, dass Dienstleistungserbringer ausschließlich den Rechtsvorschriften des Landes unterliegen, in dem sie niedergelassen sind. Kombiniert wurde dies mit einer weitgehenden Liberalisierung der Regelungen zur Niederlassungsfreiheit, obwohl die Richtlinie dafür überhaupt keine Rechtsgrundlage enthält.
Zugleich sollten die Kontrollbefugnisse allein im Herkunftsland verbleiben. Das Zielland der Dienstleistung sollte praktisch keine Kontrollbefugnisse erhalten - mit der Konsequenz, dass erstens etwaige Verstöße bereits mangels Kontrolle nicht feststellbar gewesen wären und zweitens selbst bei zulässigen Kontrollen die Einhaltung von Regelungen aus bis zu 24 anderen Mitgliedstaaten hätten überwacht werden müssen.
Die ordnungspolitische Brisanz des Herkunftslandprinzips erwuchs vor allem daraus, dass niedrige Arbeits- und Sozialstandards des Herkunftslandes mit der jeweiligen Dienstleistung exportiert und im Zielland einen erheblichen Wettbewerbsdruck auslösen würden, der durch das Prinzip der marktmäßigen Koordinierung zu einer generellen Absenkung der bestehenden arbeits- und sozialpolitischen Standards in der erweiterten EU geführt hätte. Mit der Einführung des Herkunftslandprinzips und der damit einhergehenden Deregulierung der Arbeits- und Sozialverfassung wäre mit dem politischen Leitbild eines einheitlichen europäischen Sozialmodells radikal gebrochen worden.
"Bisher galt für den europäischen Binnenmarkt das Ziel, die nationalen rechtlichen wie sozialpolitischen Bedingungen zunächst anzugleichen und sie anschließend in einem gemeinsamen europäischen Rahmen festzuschreiben. Die Dienstleistungsrichtlinie dreht dieses Prinzip um. Niemand käme auf die Idee, im Verkehrsrecht das Herkunftslandprinzip anzuwenden: Autofahrer aus Großbritannien dürften dann überall in Europa auf der linken Straßenseite fahren", merkt die IG-Metall-Broschüre "Generalangriff auf Entgelt- und Sozialstandards" kritisch an.
Die massive Kritik der Gewerkschaften vor allem in Deutschland und Österreich, die in ihren Analysen davon ausgehen, durch die gemeinsamen Grenzen mit den neuen EU-Mitgliedstaaten aus Mittel- und Osteuropa besonders von den arbeits- und sozialpolitischen Folgen der Dienstleistungsrichtlinie betroffen zu sein, die deutliche Ablehnung der Referenden zur EU-Verfassung in Frankreich und den Niederlanden sowie schließlich die beachtlichen Massendemonstrationen der europäischen Gewerkschaften im März 2005 und Februar 2006 in Brüssel beeinflussten vehement die weitere politische Debatte.
Die breit angelegten gesellschaftlichen Proteste gegen eine alleinige Politik der Liberalisierung der Märkte veranlassten die deutsche und die französische Regierung, auf dem Frühjahrsgipfel des Europäischen Rats im März 2005 den Entwurf der EU-Kommission als "sozialpolitisch unausgewogen" zu bezeichnen und erhebliche Änderungen zu verlangen. Daraufhin wurde bis Februar 2006 im Europäischen Parlament ein Kompromiss zwischen den beiden dort vertretenen größten Fraktionen (SPE und EVP) erarbeitet.
Auf der Grundlage dieses Kompromisses legte die EU-Kommission im April 2006 schließlich eine geänderte Fassung der Richtlinie vor, die am 24.7.2006 von allen EU-Mitgliedstaaten mit Ausnahme Belgiens und Litauens angenommen wurde. Diese Fassung wird wahrscheinlich ohne grundlegende Änderungen die zweite Lesung im Europäischen Parlament im November 2006 passieren.
Erweiterter Dienstleistungsmarkt Europa
Unter "Dienstleistung" im europarechtlichen Verständnis ist keinesfalls nur der tertiäre Sektor einer Volkswirtschaft gemeint, der Begriff geht weit über das traditionelle Dienstleistungsverständnis hinaus. Unter "Dienstleistung" wird vielmehr jeder wirtschaftliche Vorgang gefasst, bei dem eine Leistung zwischen zwei Wirtschaftssubjekten erbracht wird, die sich einander als Gebietsfremde, d.h. auf dem Staatsgebiet zweier verschiedener EU-Mitgliedstaaten, gegenüberstehen. Auch die Produktion oder Verarbeitung von Gütern, etwa die Metallverarbeitung oder jegliche Art von Handwerksleistung, gelten daher als Dienstleistungen.
Die Richtlinie wird somit in ihrer Wirkung neben typischen Dienstleistungsberufen handwerkliche und Montagetätigkeiten in baunahen Bereichen sowie alle industrienahen und -internen Dienstleistungs- und Produktionstätigkeiten in der Industrie betreffen. Auch Produktionsbetriebe, die grenzüberschreitende Leistungen erbringen, unterliegen der Richtlinie. Brisanz erhält sie in Deutschland auch dadurch, dass in den letzten zehn Jahren bereits dramatische Beschäftigungseinbrüche in allen Gewerbegruppen des Handwerks zu verzeichnen waren.
Das Handwerk in Deutschland verlor von 1995 bis 2003 insgesamt 1,52 Millionen Beschäftigte. Dies bedeutet einen Beschäftigungsverlust von 24,8 Prozent, der einerseits auf die schlechte Binnenmarktnachfrage, andererseits auch auf die Ausweitung von Dienstleistungsarbeiten im Handwerk zurückzuführen ist - wie eine Studie im Auftrag der Hans-Böckler-Stiftung über "Entwicklungsperspektiven des Tischlerhandwerks in Deutschland" ergeben hat.
Materielle und kosmetische Änderungen
Gegenüber dem ursprünglichen Entwurf der EU-Kommission ist zweifellos positiv hervorzuheben, dass der Katalog der Ausnahmen vom sachlichen Geltungsbereich der Dienstleistungsrichtlinie erweitert wurde. Herausgenommen sind nunmehr unter anderem Dienstleistungen von allgemeinem Interesse gemäß der Definition der Mitgliedstaaten, das Verkehrswesen einschließlich des öffentlichen Personennahverkehrs, Hafendienste, Dienstleistungen von Leiharbeitsagenturen, Gesundheitsdienstleistungen, soziale Dienstleistungen wie sozialer Wohnungsbau, Kinderbetreuung und Familiendienste sowie Sicherheitsdienste.
Das Herkunftslandprinzip in Art. 16 segelt nun - minimal abgeschwächt - unter neuer Flagge, nämlich der des "erleichterten Dienstleistungsverkehrs". Auch dafür wurden eine Reihe von Ausnahmen festgelegt. Generell vom erleichterten Dienstleistungsverkehr ausgenommen sind zukünftig unter anderem Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse, der Datenschutz, die Entsendung von Arbeitnehmern, die Anerkennung von Berufsqualifikationen und damit verbundene Anforderungen, Drittstaatsangehörige, nationale Anforderungen zu besonderen Risiken oder der Gesundheit und der Sicherheit am Arbeitsplatz sowie alle Bestimmungen des Internationalen Privatrechts.
Nach Art. 19 kann das Zielland der Dienstleistung im - jeweils begründungspflichtigen - Einzelfall höhere Anforderungen als der Herkunftsmitgliedstaat in Bezug auf die Sicherheit der Dienstleistungen, die Ausübung einer Tätigkeit im Gesundheitswesen und den Schutz der öffentlichen Ordnung stellen, wenn der Regelungsbereich noch nicht harmonisiert ist. Ein größerer Schutz der Arbeitnehmer und Verbraucher als im Herkunftsland darf aber nur dann verlangt werden, wenn dort keine oder unzureichende Kontrollmaßnahmen ergriffen werden.
Auswirkungen auf die Arbeitsbeziehungen
Gehört somit das Arbeits- und Sozialrecht nicht mehr zum Anwendungsbereich der Richtlinie? Das würde den Zielstaaten der Dienstleistung gestatten, selbständig nach ihren Regelungen die Arbeits- und Beschäftigungsbedingungen festzulegen. Zwar wird in der Richtlinie ausdrücklich auf das Recht auf Tarifverträge, Arbeitskampf- und andere gewerkschaftliche Maßnahmen verwiesen. Doch können künftig Tarifverträge grundsätzlich als Anforderungen gelten, die einer Überprüfung im Hinblick auf ihre Vereinbarkeit mit der Dienstleistungsfreiheit unterzogen werden (Art. 4 (7) der Richtlinie).
Auch sonst drängt sich der Eindruck auf, dass das kollektive Arbeitsrecht, insbesondere das Tarifvertragsrecht, unter den Generalvorbehalt der Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit gestellt werden soll. Die auffallend häufige Wiederholung des Vorbehalts "unter Wahrung des Gemeinschaftsrechts" in der Richtlinie deutet darauf hin. Wo ohnehin EG-Kompetenzen bestehen, ist der Hinweis überflüssig. In den Bereichen des je nationalen Arbeitsrechts aber, für die die EU keinerlei Zuständigkeit hat - und hierzu gehört gemäß Art. 137 Abs. 5 des EG-Vertrages das gesamte Tarifvertrags- und Arbeitskampfrecht -, darf dieses nationale Recht auch nicht über den Umweg einer Dienstleistungsrichtlinie unter einen diffusen Vorbehalt gestellt werden.
Auch die Herausnahme von Leiharbeit und der Zulassung von Leiharbeitsagenturen ist nicht eindeutig. In der Richtlinie ist nur von "Dienstleistungen von Leiharbeitsagenturen" die Rede. Damit erfasst die Ausnahme weder die immer häufiger vorkommenden Fälle von Unternehmen, die Leiharbeit anbieten, ohne sich als Leiharbeitsagentur zu definieren, noch alle Formen von Leiharbeit zwischen Unternehmen anderer Branchen, so etwa die konzerninterne Leiharbeit. Nur eine Ausnahme von Leiharbeit in ihrer Gesamtheit würde sicherstellen, dass der europäischen Regelung der Leiharbeit, die sich derzeit noch im Entscheidungsverfahren befindet, nicht vorgegriffen wird.
Zwar sind mit der Arbeitnehmer-Entsende-Richtlinie 96/71/EG und ihrer deutschen Entsprechung, dem Arbeitnehmer-Entsendegesetz (AEntG), für bestimmte Branchen wichtige Voraussetzungen für einen Mindestlohn und dessen Erstreckung auf nach Deutschland entsandte Arbeitnehmer geschaffen worden. Doch die Ausnahmen und der Vorrang der Entsende-Richtlinie sind in der Dienstleistungsrichtlinie nicht befriedigend geregelt. Zum Beispiel wird der Inhalt der Entsende-Richtlinie als abschließend gewertet, so dass zukünftige Verbesserungen der Entsende-Richtlinie keine Vorrangstellung mehr genießen.
Dabei handelt es sich bei der Entsende-Richtlinie um einen erweiterungsfähigen Katalog von Mindestbedingungen und Mindestanforderungen; die Anwendung weiterer, besserer Bedingungen sollte durch sie ausdrücklich nicht beeinträchtigt werden. Die Dienstleistungsrichtlinie in der vorliegenden Fassung kehrt dies praktisch um. Damit wäre die diskriminierungsfreie Anwendung anderer guter Arbeitsstandards des Arbeitslandes nahezu ausgeschlossen. Die Schwächen des deutschen Entsendegesetzes müssen daher dringend behoben werden, insbesondere dessen Geltungsbereich auf alle Branchen ausgedehnt werden.
Strittig wird in der Praxis häufig auch sein, ob das Arbeitsrecht überhaupt zur Anwendung kommen kann. Denn jede Tätigkeit, die nicht auf Unterordnung beruht, wird in der Dienstleistungsrichtlinie als "selbständig" bezeichnet. Da es keinen einheitlichen gemeinschaftsrechtlichen Arbeitnehmerbegriff gibt, werden mit diesem spezifisch engen Arbeitnehmerbegriff viele Beschäftigte somit aus dem Anwendungsbereich des Arbeitnehmerschutzes entzogen.
Wesentliche Kritikpunkte bleiben
Die breite gesellschaftliche Auseinandersetzung um die Dienstleistungsrichtlinie und die Kooperation zwischen Gewerkschaften und zahlreichen NGOs haben sich insofern gelohnt, als einige, auch sozialpolitisch bedeutsame Probleme der Richtlinie zumindest entschärft wurden, so das ursprünglich umfassende Herkunftslandprinzip und der Geltungsbereich der Richtlinie. Dennoch verbleiben neben den genannten Problemen im Arbeitsrecht drei erhebliche Kritikpunkte an der Ratsfassung vom Juli 2006:
- Erstens: Grundsätzlich problematisch ist weiterhin der - alle drei Wirtschaftssektoren übergreifende - horizontale Ansatz der Dienstleistungsrichtlinie, der die unterschiedlichen Harmonisierungsstände in den jeweils unterschiedlichen Sektoren des produzierenden und des klassischen Dienstleistungssektors vollkommen ignoriert.
- Zweitens: Der Einbezug der Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse ist unsystematisch; denn er wirft eine Vielzahl von Regelungsproblemen in den mitgliedstaatlichen Zuständigkeiten für die soziale Daseinsvorsorge, insbesondere im Bildungsbereich, auf.
- Drittens: Die Regelungen zur Niederlassungsfreiheit von Dienstleistungsunternehmen laden zum Missbrauch ein. Aufgrund der weiterhin fehlenden Meldepflicht und Beschränkungen beim grenzüberschreitenden Datenaustausch bestehen zukünftig erhebliche Kontrolldefizite im Zielland der Dienstleistung.
Die Bundesregierung wird bei der Umsetzung der Dienstleistungsrichtlinie genau beachten müssen, wo mit den Bestimmungen der Richtlinie EU-Kompetenzen überschritten werden und die Vorgaben der Richtlinie nicht verbindlich sind. Das ist beispielsweise bei den Auswirkungen auf das Strafrecht, den Bildungssektor, die Niederlassungsfreiheit sowie das Tarifvertrags- und Arbeitskampfrecht der Fall.
Außerdem sind neben der Erweiterung des Arbeitnehmer-Entsendegesetzes weitere flankierende gesetzliche Maßnahmen vonnöten. Richtigerweise hat schon jetzt die Debatte über die sozialpolitischen Folgen der Dienstleistungsrichtlinie die Einführung eines gesetzlichen Mindestlohns zu einem zentralen Bestandteil der gewerkschaftlichen und politischen Diskussionen in Deutschland gemacht. Beachtlich ist dabei, dass in neun der zehn ost- und südeuropäischen Mitgliedstaaten derartige Mindestlohnregelungen existieren. Der DGB hat sich daher auf dem Bundeskongress in Berlin im Mai 2006 für einen gesetzlichen Mindestlohn von 7,50 Euro pro Stunde ausgesprochen.
"Erleichterter Dienstleistungsverkehr" statt "Herkunftslandprinzip"
Ausnahmen vom Anwendungsbereich der Richtlinie:
- Dienstleistungen von allgemeinem Interesse
- Finanz- und Versicherungsdienstleistungen
- Dienstleistungen für elektronische Kommunikation
- Verkehrsdienstleistungen
- Gesundheits- und Pflegedienstleistungen
- soziale Dienstleistungen und Dienstleistungen mit sozialpolitischer Zielsetzung (wie sozialer Wohnungsbau, Kinderbetreuung, Familiendienste)
- Rechts- und Steuerberatung sowie Tätigkeiten, die mit der Ausübung öffentlicher Gewalt verbunden sind
- Dienstleistungen von Leiharbeitsagenturen
- Glücksspiele
- audiovisuelle Dienste
- Sicherheitsdienste
- sowie der Steuerbereich
* Die folgenden Ausführungen basieren auf dem Entwurf der Dienstleistungsrichtlinie in der Fassung vom 24.7.2006 (Gemeinsamer Standpunkt des Rates gem. Art. 251 EG), der vom Binnenmarktausschuss des Europäischen Parlaments am 23.10.2006 ohne Änderungen akzeptiert worden ist.
