„Open Data“, als Teil von „Open Government“, soll Verwaltungseffizienz, Bürgerbeteiligung und neue Geschäftsmodelle fördern. Im Kontext der allgemein zunehmenden Digitalisierung zeigen sich bei der Verwaltungseffizienz Fortschritte, während die beiden anderen Ziele noch nicht verwirklicht sind. Auf die zu erwartenden Veränderungen sind die Beschäftigten nicht ausreichend vorbereitet.
Boockmann, Bernhard, Uwe Hochmuth, Günther Klee, Michael Mangold und Tobias Scheu, 2020. Open Government Data. Ziele, Umsetzung und mögliche künftige Verlaufsformen, Study 442, Düsseldorf: Hans-Böckler-Stiftung, 120 Seiten.
Seit Ende der 1990er Jahre verstärkt der Gesetzgeber zunehmend seine Bemühungen zur Digitalisierung und wirtschaftlichen Nutzung der Daten der öffentlichen Verwaltung. Die PSI-Richtlinien 2003/98/EG, 2013/37/EU und deren aktuelle Neufassung sowie weitere Regelungen zu E-Government richten sich auf die Öffnung der Verwaltung. Mit vorrangig technischer und betriebswirtschaftlicher Argumentation wird dabei in grundlegende Beziehungen zwischen zivilgesellschaftlich organisierter Öffentlichkeit, einzelnen Bürgern, der Privatwirtschaft, der Politik und der Verwaltung eingegriffen, ohne zugleich deren essentielle Bedeutung für die demokratische Gesellschaft zu berücksichtigen. Fragen der Mitbestimmung und des Gemeinwohls werden faktisch zwar aufgeworfen, jedoch nicht bearbeitet.
Im Verlauf der im Projekt verfolgten Theorieentwicklung zur Nutzung von „Open Government Data“ (OGD) wurden die Ausgangsfragen angepasst:
1. Wie wird die Bereitstellung der ODG verwaltungspraktisch organisiert und welche Wirkungen entstehen daraus für das Ziel interner Effizienzsteigerung?
2. In welchem Umfang werden die aktuell bereitgestellten Daten für das Ziel transparenzinduzierter Aktivierung der Zivilgesellschaft bereits genutzt und welche Nutzungen sind abzusehen?
3. In welchem Umfang werden die aktuell vorhandenen Daten für das Ziel der Entwicklung neuer OGD-Geschäftsmodelle bereits genutzt?
4. Welche Wirkungen entstehen aus den drei Fragekomplexen für die Mitarbeiter der öffentlichen Verwaltungen im Hinblick auf mitbestimmungsrelevante Qualifikationsveränderungen und entsprechenden Weiterbildungsbedarf?
5. Welche Wirkungen ergeben sich unter dem Aspekt der Gemeinwohlförderung?
Die Datenerhebung erfolgte in zwei Teilen. Zusammen mit der im Vorlauf zu der Studie erfolgten Aufarbeitung der Rechtslage und der Auswertung der theoretischen Literatur wurde im ersten Teil eine Expertenbefragung in Stadtverwaltungen, bei zivilgesellschaftlichen Akteuren und in Ministerien durchgeführt. Im Sinne der Grounded Theory wurde ein theoretisches Konzept zur Erklärung der Effekte, die bei der Implementierung von OGD auftreten, entwickelt. Nach einer ausreichenden (u.a. mit Beirat und externen Wissenschaftlern abgestimmten) Theoriesättigung wurde im zweiten Teil der Fragebogen für die quantitative Untersuchung erstellt und bei den Großstädten ins Feld gegeben. Die Ergebnisse dieser Befragung resultieren aus den statistischen Auswertungen und den Interpretationen, die sich wiederum auf die Aussagen in den Expertenbefragungen stützen. Parallel zu den empirischen Arbeiten wurde die Weiterentwicklung der rechtlichen Situation beobachtet und in die Untersuchung einbezogen.
Die Untersuchung zeigt, dass die Kommunen sich in sehr unterschiedlichen Phasen der Umsetzung befinden und OGD zunehmend im Kontext der Digitalisierung der Verwaltung sehen. Sie zeigt auch, dass eine Fokussierung auf technische Aspekte der Digitalisierung unzureichend ist, weil so die hohe Komplexität innerhalb der Verwaltungen nicht adäquat berücksichtigt wird.
Der Blick auf die im öffentlichen Sektor Beschäftigten fehlt praktisch völlig in den einschlägigen Programmen und rechtlichen Regelungen. Entsprechend blieb auch das Thema Qualifizierung weitgehend ausgeblendet und allenfalls auf den Erwerb von IT-Kenntnissen reduziert. Gleiches gilt auch für Fragen des Gemeinwohls und der Mitbestimmung, die im Kontext der Digitalisierung des öffentlichen Sektors faktisch nicht aufgeworfen werden.
Aufgrund der Vielzahl bislang noch nicht befriedigend gelöster Probleme sollte deutschlandweit ein Monitoring zur Digitalisierung in Kommunalverwaltungen initiiert werden. Es könnte zur Vermeidung von Fehlinvestitionen (im technischen und personellen Bereich) dienen, institutionelle Lernprozesse verflüssigen und erwünschte wirtschaftliche und gemeinwohlorientierte Effekte fördern.
Prof. Dr. Bernhard Boockmann
Universität Tübingen Institut für Angewandte Wirtschaftsforschung e. V.
Dr. Michael Mangold
Universität Tübingen Institut für Angewandte Wirtschaftsforschung e. V.