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Konjunktur: Investieren statt Schulden tilgen

Ausgabe 01/2021

Deutschland kann die Krise überwinden – mit Investitionen, nicht mit voreiliger Haushaltskonsolidierung.

Deutschland kann im neuen Jahr trotz des aktuellen Lockdowns auch wirtschaftlich aus der akuten Coronakrise kommen, allerdings wird das Bruttoinlandsprodukt (BIP) 2021 immer noch unter dem Niveau von 2019 liegen. Eine Voraussetzung für die Erholung ist neben wirksamen Impfungen eine weiterhin aktive Wirtschaftspolitik. Wenn die Regierung den enormen Investitionsbedarf von rund 450 Milliarden Euro bis 2030 für die anstehende Dekarbonisierung und die Digitalisierung von Wirtschaft und Gesellschaft zügig und konsequent angeht, können Modernisierung und konjunkturelle Belebung aber Hand in Hand gehen, zeigt eine aktuelle Analyse des IMK. 

Bundesregierung und EU haben dafür im abgelaufenen Jahr wichtige Weichen gestellt, der eingeschlagene Weg sollte unbedingt fortgesetzt werden, mahnen die IMK-Forscher. Die zur Bekämpfung der Coronakrise nötige höhere Staatsverschuldung sei kein Hindernis für mehr Zukunftsinvestitionen, diese sollten vielmehr absolute Priorität gegenüber einer forcierten Rückzahlung der Kredite haben. Der von der Schuldenbremse vorgesehene Tilgungszeitplan ist der Analyse zufolge zu eng und sollte zumindest stark gestreckt werden. Wenn das geschieht, stünden die Chancen gut, dass die deutsche Wirtschaft in den kommenden Jahren aus der höheren Verschuldung herauswächst – so wie nach der Finanz- und Wirtschaftskrise 2008/2009. 

Das IMK empfiehlt zudem, vorläufig die Option offenzuhalten, die Notfall-Ausnahmen von der Schuldenbremse auch 2022 noch zu nutzen. Die Forscher prognostizieren zwar für 2021 ein Wirtschaftswachstum von deutlich über vier Prozent. Damit wäre der Einbruch um fünf Prozent im Jahr 2020 aber noch nicht wieder ausgeglichen. „Eine frühzeitige Festlegung darauf, ab 2022 die Schuldenbremse wieder einzuhalten, birgt die Gefahr, die Erholung abzuwürgen, und würde dadurch auch die Konsolidierung gefährden“, warnen die Konjunkturexperten. Denn bei schleppendem Wachstum würden sich die Staatseinnahmen langsamer erholen und die Schuldenstandsquote ungünstiger entwickeln. 

Vielmehr gilt: „Kreditfinanzierte Investitionen, die dazu beitragen, Deutschland zu einem klimaneutralen, digitalisierten und forschungsstarken Industriestandort zu machen, sind ökonomisch sinnvoll. Sie würden die Rückführung der Schuldenstandsquote zwar verlangsamen, die Verschuldung würde relativ zur Wirtschaftsleistung aber dennoch stetig sinken, zumal die Zukunftsinvestitionen die Wirtschaftsleistung erhöhen und somit die Schuldentragfähigkeit günstig beeinflussen.“ 

Die Bedeutung des Wachstums für die Konsolidierung zeigt das IMK am Beispiel der Entwicklung nach der Finanz- und Wirtschaftskrise, als sich die Bundesrepublik zur Krisenabwehr ebenfalls verschuldet hatte – und zwar noch deutlich stärker als bislang im Zuge der Corona-Pandemie. So betrug die Schuldenquote 2012 gut 81 Prozent des BIP. Bis Ende 2019 sank sie um 21,4 Prozentpunkte. Davon entfielen lediglich 4,9 Prozentpunkte auf einen Rückgang der absoluten Schulden, entscheidend waren Wachstum und Inflation. „Und das in Jahren, in denen die Wirtschaft im Durchschnitt solide, aber keineswegs besonders dynamisch gewachsen ist“, sagt Sebastian Dullien, der wissenschaftliche Direktor des IMK.

Schuldenbremse ist nicht mehr zeitgemäß

Das IMK empfiehlt, die Schuldenregeln in Deutschland und auf EU-Ebene an die Realität anzupassen, die sich in den letzten anderthalb Jahrzehnten stark verändert hat: „Die Schuldenbremse wurde zu einem Zeitpunkt eingeführt, als die Zinsausgaben relativ zu den Einnahmen der Gebietskörperschaften um ein Mehrfaches über dem aktuellen Niveau lagen“, heißt es in der Analyse. Gegenwärtig, vor dem Hintergrund der noch länger andauernden Niedrigzinsphase, seien die Kosten der Verschuldung dagegen zu vernachlässigen, insbesondere, wenn sie in Investitionen fließen. „Entsprechend sollten die Prioritäten der Finanzpolitik überdacht werden“, so das IMK. 

Für den Europäischen Stabilitäts- und Wachstumspakt, der nach fast 30 Jahren Gültigkeit derzeit von der EU überprüft wird, hat das IMK bereits ein Reformkonzept entwickelt. Für Investitionen sollte danach künftig die sogenannte Goldene Regel gelten. Sie besagt, dass öffentliche Investitionen generell über Kredite finanziert werden können. Die Begründung: Auch künftige Generationen profitieren von einer Erhöhung des Kapitalstocks, deshalb können und sollen sie auch an der Finanzierung beteiligt werden. Zudem sollten die geltenden Defizitregeln durch eine Ausgabenregel ersetzt werden, die das Wachstum der konjunkturunabhängigen, nicht-investiven Staatsausgaben begrenzt, sobald der Schuldenstand eine gewisse Grenze überschreitet. Als einen weiteren Reformbaustein nennen die Ökonomen eine neue Obergrenze für die erlaubte Schuldenquote. Angesichts des veränderten Zinsniveaus wäre nach Berechnung der IMK-Forscher heute eine Schuldenquote von 100 Prozent verkraftbar statt den bislang geltenden 60 Prozent. Inklusive eines „Sicherheitspuffers für unvorhergesehene Krisen“ schlagen sie eine Obergrenze von 90 Prozent des BIP vor.

Coronakrise zeigt Schutzlücken auf dem Arbeitsmarkt

Neben der Fiskalpolitik sieht das IMK auch auf dem Arbeitsmarkt Reformbedarf. So habe die Beschäftigungssicherung durch Kurzarbeit während der Corona-Pandemie insgesamt bislang gut funktioniert. Doch bei Soloselbstständigen oder Minijobbern zeige sich nun, wie riskant es ist, große Erwerbstätigengruppen aus den sozialen Sicherungssystemen auszukoppeln. Daher empfehlen die Wissenschaftler, Minijobs verstärkt in sozialversicherungspflichtige Beschäftigung zu überführen und darüber nachzudenken, auch für Selbstständige eine Pflichtmitgliedschaft in der Arbeitslosenversicherung einzuführen. Dadurch ergäbe sich ein Anspruch auf Kurzarbeitsgeld. Zudem plädieren die Wissenschaftler für ein höheres Kurzarbeitsgeld für Beschäftigte mit Niedriglöhnen.

Grundsätzlich liege die „Zukunft der deutschen Volkswirtschaft“ auch angesichts der demografischen Entwicklung, des technischen Fortschritts und der anstehenden digital-ökologischen Transformation „nicht in schlecht bezahlten Teilzeitbeschäftigungsverhältnissen mit einem geringen Stundenumfang, ohne Sozialversicherungsschutz und mit multiplen Prekaritätsrisiken“, schreiben die IMK-Experten. Neben den Investitionen in technische Infrastruktur seien vielmehr Investitionen in qualifizierte Beschäftigung notwendig. Dazu zählt das IMK eine Stärkung der Tarifbindung sowie die Einführung eines Transformationskurzarbeitsgeldes, das im Fall von transformationsbedingten Arbeitsausfallzeiten gleichzeitige die Qualifizierung absichert.

Sebastian Dullien, Alexander Herzog-Stein, Katja Rietzler, Silke Tober, Sebastian Watzka: Wirtschaftspolitische Herausforderungen 2021: Die Erholung nachhaltig gestalten (pdf), IMK-Report Nr. 164, Januar 2021

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