: Kein halbherziges Gesetz
GESCHICHTE Das jetzt 90 Jahre alte Betriebsrätegesetz legte die Fundamente unserer Betriebsverfassung. Es war keine Konzession an die revolutionären Räte. Versuch einer Neubewertung. Von Rudolf Tschirbs
RUDOLF TSCHIRBS ist Historiker und Studiendirektor in Bochum/Foto: Ullstein
Das Betriebsrätegesetz (BRG) von 1920 erfuhr durch die deutsche Geschichtswissenschaft merkwürdige Interpretationen. Nur begrenzt vermochte man in den gesetzlichen Bestimmungen und in der folgenden Geschichte der Betriebsverfassung Fortschritte gegenüber den Arbeiterausschüssen seit 1890 und den Statuten des Hilfsdienstgesetzes von 1916 zu sehen. Das BRG galt als halbherzig, rückwärtsgewandt, als Rückschlag gegenüber den vermeintlich fortschrittlichen Positionen der Rätebewegung, die Gewerkschaftsführer dementsprechend als traditionelle, zentralistische Funktionärsschicht, die eine durchschlagende Demokratisierung der Wirtschaft verhindert hätten.
VERZERRTE EREIGNISFOLGEN, SCHIEFE SCHLACHTORDNUNGEN_ Bezeichnend für den Dornröschenschlaf unserer Disziplin bis heute ist der Umstand, dass überkommene Fehlurteile aus den 60er Jahren, etwa von Peter von Oertzen ("Betriebsräte in der Novemberrevolution", 1963), übernommen werden, die den Zugang zu fruchtbaren Einsichten versperren, statt neue Perspektiven zu eröffnen. Anstatt die Macht der Unternehmer zurückzudrängen oder gar zu brechen, hätten sich "schon am 15. November 1918, gleichsam im Rücken der Revolution, Gewerkschaftsführung und Unternehmer auf den Achtstundentag, Tarifverträge und die Wahrung der Besitzverhältnisse" verständigt, heißt es beispielsweise in einem 2008 erschienenen Essay des Historikers Andreas Wirsching über die Allianz, die als "Zentralarbeitsgemeinschaft der industriellen und gewerblichen Arbeitgeber und Arbeitnehmer" (ZAG), auch bekannt als Stinnes-Legien-Abkommen, in die Geschichte einging.
Und der Historiker Klaus Schönhoven wirft, ebenfalls 2008, in einem Beitrag für das Magazin Mitbestimmung den sozialdemokratischen Gewerkschaftern um Carl Legien vor, die "wilhelminischen Gewerkschaftsführer" hätten dieses Abkommen "gegen die drohenden Arbeiterräte" unterzeichnet. Die ZAG erscheint in dieser Lesart eindeutig als eine Folge der Revolution: "Die Arbeitgeber fürchteten ihre Enteignung und die Verstaatlichung der Großindustrie; die Gewerkschaftsführer fürchteten den revolutionären Tatendrang der Räte." Indes müsste es schon erstaunen, warum die Schwerindustriellen bis in den Abschluss der ZAG-Verhandlungen hinein mit frappanter Unerbittlichkeit an den wirtschaftsfriedlichen Werksvereinen, den Gelben, festhielten. Das belegt fraglos, dass von einer Sorge oder gar Angst vor einer Sozialisierung oder einer Rätedemokratie als Schubkraft für die Verhandlungen der ZAG in Berlin keine Rede sein kann.
Auch die Chronologie der Ereignisse belegt dies: Am 3. November 1918 bereits, also sechs Tage vor Ausbruch der Revolution, begann "die Revolution der Arbeitgeber und Arbeitnehmer", wie der amerikanische Historiker Gerald Feldman dies nannte, als die gemeinsamen Beschlüsse dem Vizekanzler überreicht wurden. Damit kam eine im Sommer 1918 begonnene Verhandlungssequenz zu einem vorläufigen Höhepunkt. Am 7. November dann entstand auf Vorschlag der Spitzenverbände das Demobilmachungsamt. Denn das Hauptproblem bei Kriegsende war für die Verbände der Arbeitgeber und der Gewerkschaften die Reintegration der von den Fronten und aus der Kriegsgefangenschaft zurückströmenden Arbeitermassen. Innerindustrielle Konflikte der Arbeitgeber nach der Paraphierung des ZAG-Abkommens sind ein weiterer Beleg dafür, dass die Unternehmer keineswegs um ihr Eigentum zitterten. Da die Spitzenfunktionäre der Arbeitgeber und der Gewerkschaften keine Propheten waren, konnten sie weder einer realen Rätebewegung oder Sozialisierung entgegenarbeiten noch einer drohenden.
Gleichwohl wurde in der Geschichtswisenschaft immer wieder betont, das BRG bleibe weit hinter den "ursprünglichen Forderungen" der Rätebewegung zurück, und ihm wurde daher eine eigene Dignität und Logik abgesprochen. Historiker sprachen gerne von der "Unvereinbarkeit des traditionellen Zentralismus mit der Forderung der Mitgliederbasis nach Teilhabe an essentiellen Entscheidungen". Dagegen lässt sich die Politik der Gewerkschaften zwischen der Etablierung der ZAG und der Verabschiedung des von ihnen gewollten Betriebsrätegesetzes 1920 eher als Zeichen industriegesellschaftlicher Modernität deuten denn als Ausdruck einer rückwärtsgewandten Traditionalität.
IM DILEMMA DES HILFSDIENSTGESETZES_ Das "Gesetz über den vaterländischen Hilfsdienst" (HDG) vom 2. Dezember 1916 räumte den Gewerkschaften Rechte auf der inner- und überbetrieblichen Ebene ein. Der §?12 lehnte sich eng an die Berggesetznovelle von 1905 an: "Dem Arbeiterausschuß liegt ob, das gute Einvernehmen innerhalb der Arbeiterschaft des Betriebes und zwischen der Arbeiterschaft und dem Arbeitgeber zu fördern." Die Ausschüsse hatten jetzt aber erweiterte Rechte, sie konnten Anträge, Wünsche und Beschwerden auch in Bezug auf Lohn- und sonstige Arbeitsverhältnisse dem Unternehmer übermitteln und sich dazu äußern.
Die Arbeiterausschüsse, und damit die betrieblichen Repräsentanten, sollten also auch in Lohn- und Arbeitszeitfragen zuständig sein: Das Hilfsdienstgesetz hatte somit die betrieblichen Vertretungsstrukturen gestärkt, ohne dass den Gewerkschaften das Tarifvertragsmandat zugesprochen wurde. Das bedeutete eine in der Geschichte der betrieblichen Mitbestimmung in Deutschland einmalige Anbindung auch der Lohnpolitik an Arbeiterausschüsse. Wenn man so will: eine monistische statt einer dualen Interessenvertretung.
Als die Industriellen dann im Herbst 1918 widerwillig in die Kooperation mit den Gewerkschaften eintraten, um Ansätze einer kollektiven Regulierung von Lohn- und Arbeitsbedingungen auszuhandeln, hatten sich die Lohnbewegungen auf der betrieblichen Ebene bereits automatisiert. Die Gewerkschaftsführer ihrerseits wähnten sich nun im Vorhof ihrer seit zwei Jahrzehnten angestrebten Tarifhoheit, doch beim Versuch, das nun endlich rechtlich zugestandene Tarifvertragssystem durchzusetzen, sahen sie sich unversehens gezwungen, ein durch den Buchstaben des Hilfsdienstgesetzes den Arbeiterausschüssen zugestandenes Recht der Lohninitiative zu bekämpfen. Das in der weiteren Geschichte der Betriebsverfassung in Deutschland stets spannungsvolle Verhältnis zwischen Basisorganen und Gewerkschaftsorganisationen fand hier seine gewiss konfliktreichste Zuspitzung. Im Grunde hatte sich nun die Befürchtung führender Sozialdemokraten seit der Jahrhundertwende bewahrheitet, dass sich nämlich Ausschüsse, die nicht eng an die Gewerkschaften angebunden waren, als problematisch erweisen könnten. Anders als sie erwartet hatten, ging nun aber der Druck nicht von den Arbeitgebern aus, sondern von der betrieblichen Basis.
So standen sich aufseiten der Arbeitervertretung zwei gegensätzliche Prinzipien gegenüber: das gewerkschaftlich angestrebte Ziel einer regional übergreifenden Solidarität einzelner Berufsgruppen, die sich im Tarifvertrag materialisierte, und die von "wilden" Lohnerhöhungen und Arbeitszeitverkürzungen profitierenden, unter privilegierten Rahmenbedingungen operierenden Arbeitergruppen in den Schlüsselindustrien der Ballungsgebiete. Zu Recht kritisierten die Gewerkschaftsführer, dass "damit einseitige Vorteile auf Kosten der schwächer gestellten Arbeiterschaft in anderen Regionen und anderen Betrieben" erzielt würden.
EIN GEWERKSCHAFTER IM ZENTRUM DER MACHT_ Im ZAG-Abkommen vom 15. November 1918 nun führten die kollektiven Akteure nicht nur das Tarifvertragsprinzip bindend ein, sondern kodifizierten auch das Verhältnis zu den Arbeiterausschüssen. Endlich wurden die Gewerkschaften "als berufene Vertretung der Arbeiterschaft anerkannt". Dabei wurde die Unterordnung der Betriebsvereinbarung unter den Tarifvertrag ebenso festgeschrieben wie die Einbindung der Arbeiterausschüsse in eine "Gemeinschaft mit dem Betriebsunternehmer", womit selbstredend ein Klassenkampf-Charakter der Betriebsvertretung ausgeschlossen war.
Eine maßgebliche Rolle dabei spielte Gustav Bauer, der stellvertretende Vorsitzende der Generalkommission der sozialdemokratischen Gewerkschaften - zunächst als Staatssekretär (im Übergangskabinett des Prinzen Max von Baden), dann als Reichsarbeitsminister und schließlich als Reichskanzler (von Juni 1919 bis März 1920). Seine Tatkraft bewies er nach dem Abschluss des I. Rätekongresses in Berlin vom 16. bis 20. Dezember 1918: Postwendend setzte Bauer seine Auffassung von den Arbeiterausschüssen in einer Verordnung des Rates der Volksbeauftragten vom 23. Dezember 1918 durch, die dem Hilfsdienstgesetz folgte. Darin wurde "die überbetriebliche Vereinbarung arbeitsrechtlicher Normen überhaupt erst in die Rechtsordnung eingeführt", wie der Wirtschafts- und Sozialwissenschaftler Ludwig Preller in seinem Standardwerk "Sozialpolitik in der Weimarer Republik" unterstreicht. Es ging um die Unabdingbarkeit, die Allgemeinverbindlichkeit und um Begriff und Geltungsbereich des Tarifvertrages sowie - im zweiten Teil - um die Betriebsverfassung und die Arbeiterausschüsse. Mitgearbeitet an der Verordnung, die Preller als "eine der weittragendsten Taten der neuen Ordnung" bezeichnet, hatten die Akteure der Zentralarbeitsgemeinschaft, die großen Arbeitgeber- und Arbeitnehmerorganisationen.
DIE STRATEGIE DER GEWERKSCHAFTEN_ Die am 1. April 1919 in Berlin erneut tagende Konferenz der Verbandsvorstände der freien Gewerkschaften reagierte höchst alarmiert auf Bestrebungen in der SPD, "den Arbeiterräten wirtschaftliche Aufgaben zuzuweisen". Schon im März hatte Carl Legien die Zugeständnisse der Reichsregierung an die Räte als "Dummheit" bezeichnet und sich mit aller Schärfe dagegen ausgesprochen, den Arbeiterräten Mitwirkungsrechte bei der Festlegung der Lohn- und Arbeitsbedingungen zu geben. Eine energische Absage erteilte er auf einer weiteren Vorstandskonferenz Ende April allen Versuchen, auf der Basis der Arbeiterräte verschiedener Branchen und Gewerbe eine Konkurrenzorganisation zu etablieren. Die der Konferenz vorliegenden "Richtlinien für die künftige Wirksamkeit der Gewerkschaften" schrieb den Vorrang tariflicher vor betrieblichen Vereinbarungen fest und damit auch den Vorrang des gewerkschaftlichen Repräsentationsprinzips vor dem rätedemokratischen Versammlungsprinzip.
Es ist beeindruckend, wie klar und weitsichtig die Gewerkschaftsführer die interessenpolitische Begrenztheit der radikalen Bewegungen und letztlich auch deren Unvereinbarkeit mit ihrer eigenen reformistischen Strategie analysierten. Das strikte Festhalten am Vorrang der überbetrieblichen Solidarität, die sich im Abschluss von Tarifverträgen niederschlagen sollte, kann man daher nicht einfach auf die Neigung zurückführen, "überwiegend bürokratisch-zentralistische Lösungen anzustreben". Das schrieb bereits im Oktober 1919 der sozialdemokratische Jurist Hugo Sinzheimer auch den in Berlin versammelten SPD-Arbeiterräten ins Stammbuch. Für ihn gab es, was die Macht der Betriebsräte angeht, "unverrückbare Grenzen". Die Betriebsräte könnten nicht an die Stelle der Berufsvereine, also der Gewerkschaften treten: "Die Regelung der Arbeits- und Lohnbedingungen muß grundsätzlich in den Händen der Berufsvereine bleiben, und die wirtschaftlichen Rechte, die den Betriebsräten zu überweisen sind, sollten nur mit den Berufsvereinen wahrgenommen werden können Der Kampf gegen den Kapitalismus kann nicht als Kampf gegen die Betriebsleitung geführt werden Ein Kampf gegen die Betriebsleitung in den Betrieben selbst kann höchstens die Betriebe zerschlagen, nicht aber das Rechtssystem, auf dem sie beruhen."
Hätte es eine Brücke geben können zwischen den Streik- und Rätebewegungen und der gewerkschaftlichen Strategie? Ohne Zweifel hatte das Hilfsdienstgesetz 1916 den Arbeiterausschüssen zum Durchbruch verholfen und damit auch den Gewerkschaftsmitgliedern eine rechtlich gesicherte Wahl zu den Ausschüssen sowie den Schlichtungsorganen ermöglicht. Aber nach wie vor war betriebsexternen Gewerkschaftsfunktionären der Zugang zu Belegschaftsversammlungen verwehrt geblieben, und, was noch schwerer wog, als Verhandlungspartner für Kollektivvereinbarungen blieben sie in weiten Teilen der Industrie, vor allem in der Schwerindustrie, ausgegrenzt. Es verwundert nicht, dass sich gerade in diesen Branchen die heftigsten sozialen Konflikte der Revolutionsphase entwickelten. Dabei ging es den Räten nicht um eine basisdemokratische Korrektur, sondern um die Ersetzung der gewerkschaftlichen Strategie. So konnte man in dieser Frage schlechterdings keine Flexibilität von einer Funktionärsschicht erwarten, die, anders als die Mehrheit der akademischen Historiker Jahrzehnte später, überdeutlich erkannte, dass es um alles oder nichts ging. In dieser Perspektive lässt sich nur apodiktisch urteilen: Es gab keinen dritten Weg.
BETRIEBSRÄTE IN DER WEIMARER REPUBLIK_ Die enge, von den sozialdemokratischen und bürgerlichen Sozialreformern intendierte Verzahnung von Betriebsverfassung und gewerkschaftlicher Repräsentation wurde im BRG festgeschrieben. §?8 sicherte den Vorrang des Tarifvertrages vor der Betriebsvereinbarung. §?31 bestimmte: "Auf Antrag von einem Viertel der Mitglieder des Betriebsrates ist je ein Beauftragter der im Betriebsrat vertretenen wirtschaftlichen Vereinigungen der Arbeitnehmer zu den Sitzungen mit beratender Stimme zuzuziehen." Nach §?47 konnte zudem "je ein Beauftragter der im Betriebe vertretenen wirtschaftlichen Vereinigungen der Arbeitnehmer" an den Betriebsversammlungen mit beratender Stimme teilnehmen. Daher konnte ein Beauftragter der Gewerkschaften vom Arbeitgeber nicht länger als "unbefugt" aus dem Versammlungsraum entfernt oder des Hausfriedensbruchs beschuldigt werden.
Die Bestimmungen über die Koalitionsfreiheit im BRG zeigen unmissverständlich die Anerkennung der politischen Vielfalt im Betrieb, die von den Verfechtern eines Rätesystems kaum in Rechnung gestellt wurde. In den Köpfen der radikalen Rätetheoretiker lösten sich die aus der sozialen Struktur des Großbetriebs notwendigerweise erwachsenden Auseinandersetzungen in der Schimäre einer gegnerfrei gedachten "Sozialisierung" einfach auf. Die Betriebsferne der Rätetheorien mit ihrer Fiktion eines - nach der Entfernung des kapitalistischen Arbeitgebers - politisch homogenen Betriebes wurde durch den ausdifferenzierten Realismus des BRG gründlich korrigiert. Für die industriellen Beziehungen insgesamt waren damit die Grundstrukturen eines "dualen Systems" etabliert, wobei den Gewerkschaften die Tarifhoheit, den Betriebsräten die betriebliche Interessenvertretung zukam. Das ist bekanntlich das Fundament der industriellen Demokratie in Deutschland geblieben.
Was die deutschen Historiker aus der Retrospektive nicht wahrzunehmen verstanden, hat der Politologe und Jurist Franz Neumann aus dem amerikanischen Exil schon 1944 scharfsichtig pointiert: "Um die Gesinnung der Arbeiterklasse der Weimarer Republik beurteilen zu können, muß man besonders die Betriebsratswahlen beachten. Sie sind vielleicht noch wichtiger als die Wahlen zu den Parlamenten, da die Arbeiter ihre Entscheidung in diesem Bereich fast ausschließlich auf ihre aktuellen Erfahrungen gründen. Die Zusammensetzung der Betriebsräte in den Jahren 1930 und 1931 ist außerordentlich aufschlussreich: 1930 wurde nicht ein einziger Nationalsozialist gewählt, und noch 1931 waren es nur 710 von 138 000 Betriebsräten." Berücksichtigt man zudem, dass 86,9 Prozent der Mandate bei den Wahlen von 1930 an die Verbände des ADGB gingen, 7,2 Prozent an die christlichen Gewerkschaften und an Kommunisten und Syndikalisten lediglich 1,5 Prozent, und das bei einer Wahlbeteiligung von bis zu 80 Prozent, verbietet es sich, mit Bezug auf die Arbeiterschaft von Weimar als von einer "ungeliebten Republik" zu sprechen.
Mehr Informationen
Karl Christian Führer/Jürgen Mittag/Axel Schildt/Klaus Tenfelde (Hrsg.): REVOLUTION UND ARBEITERBEWEGUNG IN DEUTSCHLAND 1918-1920. Essen, Klartext-Verlag
(mit einer Langfassung des Beitrags von Rudolf Tschirbs).
Im Erscheinen
Werner Milert/Rudolf Tschirbs: DIE ANDERE DEMOKRATIE. Geschichte der betrieblichen Interessenvertretung in Deutschland 1848-2008. Im Erscheinen
