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03.01.2018

IMK: „Gutes Jahr, schweres Jahr 2018“

Wirtschaftspolitischer Neustart in Deutschland und Europa: Investitionen, kommunaler Schuldentilgungsfonds und „Ende der Verunsicherung“

Die nächste Bundesregierung sollte die Schwerpunkte der Wirtschaftspolitik deutlich verschieben – sowohl in Deutschland als auch in Europa. Im Inland müssen die öffentlichen Investitionen dauerhaft erhöht werden. Um immer noch bestehende Investitions-Hürden bei den Kommunen abzubauen, sollten besonders stark verschuldete Städte und Gemeinden über einen vom Bund geschaffenen Tilgungsfonds für Altschulden in Höhe von mindestens knapp 20 Milliarden Euro teilweise entschuldet und künftig bei den Sozialausgaben entlastet werden. Das empfiehlt das Institut für Makroökonomie und Konjunkturforschung (IMK) der Hans-Böckler-Stiftung in seinem neuen wirtschaftspolitischen Jahresausblick. Auf Ebene der EU verlangt das IMK eine Abkehr vom bisherigen wirtschaftspolitischen Paradigma, sich zu Lasten anderer Ziele primär auf eine Konsolidierung der Staatsfinanzen zu konzentrieren. Diese Einseitigkeit habe „gravierende ökonomische Schieflagen“ ausgelöst und der Akzeptanz der europäischen Zusammenarbeit geschadet. Die EU müsse sich künftig glaubwürdig auch auf eine möglichst hohe und stabile Beschäftigung, eine fairere Verteilung der Einkommen, auf ökologische Zielsetzungen sowie die Wahrung eines außenwirtschaftlichen Gleichgewichts als „gleichrangige Ziele“ verständigen, so die Forscher. Sie machen ebenso klar, dass eine Politik der „Re-Nationalisierung“ keine Alternative sei, schon gar nicht für das international sehr stark verflochtene Deutschland: „Die ökonomischen Folgen wären dramatisch“, betont das IMK.

Kräftiges Wachstum schafft Raum für Politikwechsel
„Gutes Jahr, schweres Jahr 2018“, schreiben die Wissenschaftler in ihrer Analyse, die sie heute in Berlin auf einer Pressekonferenz vorstellen. Die Wirtschaft in Deutschland zeige sich „auf den ersten Blick in einer hervorragenden Verfassung“. Sie profitiere davon, dass auch die übrigen Länder des Euroraums die akute wirtschaftliche Krise hinter sich gelassen haben. In seiner aktuellen Konjunkturprognose geht das IMK davon aus, dass das deutsche Bruttoinlandsprodukt 2018 um durchschnittlich 2,3 Prozent wachsen wird, ebenso stark wie im gerade abgelaufenen Jahr. Das Wachstum wird bei steigender Beschäftigung und realen Lohnzuwächsen weiterhin vom kräftigen privaten Konsum im Inland getragen. Zunehmend kräftige Impulse kommen nun auch von Investitionen und den Ausfuhren. „Rein ökonomisch gesehen ist die Konstellation gut. Wir erleben einen recht balancierten, soliden Aufschwung ohne akute Gefahren einer Überhitzung“, sagt Prof. Dr. Gustav A. Horn, der wissenschaftliche Direktor des IMK.

Deutlich mehr Sorgen macht Horn und seinen Forscherkollegen dagegen das „Aufkeimen nationalistisch-völkischer Politikvorstellungen“. Der Vormarsch derartiger Strömungen in den USA und weiten Teilen Europas inklusive Deutschlands stelle „die Globalisierung in ihrer bisherigen Form auf den Prüfstand“ und erfordere neue wirtschaftspolitische Antworten. Die IMK-Forscher erteilen europafeindlichen Politikansätzen eine klare Absage. Sie attestieren aber auch schwere Defizite einer bisher dominanten europäischen Wirtschaftspolitik, die „Unsicherheit und das Gefühl einer ständigen Bedrohung durch Anpassungserfordernisse erzeugt, die von den Vertretern neoliberaler Politik euphemistisch als permanenter Reformprozess beschrieben werden.“

Die Alternative laute aber nicht Rückzug ins Nationale – auch weil selbst eine relativ große Volkswirtschaft wie die deutsche globalen wirtschaftlichen Verwerfungen schutzloser ausgeliefert sei als EU und Währungsunion. Stattdessen plädieren die Wissenschaftler für eine Vertiefung der europäischen Integration, die zugleich einen fundamentalen Ausbau, demokratischer, sozialer und ökonomischer Teilhabe umfassen müsse. „Es gilt die Früchte der Globalisierung und der europäischen Integration allen zugänglich zu machen und sie nicht ausschließlich einer Schicht anpassungsfähiger Globalisierungsgewinner zu überlassen.“ Konkret schlägt das IMK dazu vor:

  • Den Vorschlag des französischen Präsidenten Emmanuel Macron aufzugreifen, einen eigenständigen europäischen Investitionshaushalt zu begründen. Diese „europäische finanzpolitische Instanz“ müsse parlamentarisch kontrolliert werden. Im Mittelpunkt ihrer Investitionspolitik solle eine bessere Ausstattung mit „öffentlichen Gütern“ wie Bildung und Infrastruktur stehen.
  • Gemeinsame Investitionen sollten finanziert werden, indem dem europäischen Haushalt Anteile an konjunkturreagiblen Steuern zur Verfügung gestellt werden, Auf diese Weise entstünden grenzüberschreitende automatische Stabilisatoren. Zudem könne sichergestellt werden, dass auch Länder mit beschränktem fiskalischen Spielraum investieren könnten.
  • Ein erweiterter und verbindlicher wirtschaftspolitischer Zielkatalog (siehe oben) sei zu vereinbaren. Nicht zuletzt mit dem Ziel, von einzelnen EU-Ländern angestoßene Steuer- und Regulierungswettbewerbe nach unten zu unterbinden.

Normalisierung der Geldpolitik durch Investitionen absichern
In ihrer Analyse kommen die Ökonomen des IMK zu dem Ergebnis, dass die Geldpolitik der Europäischen Zentralbank (EZB) nach wie vor angemessen ist. Trotz der deutlichen wirtschaftlichen Erholung in den Euro-Ländern könne die EZB nur langsam aus ihrer extrem expansiven Geldpolitik aussteigen. Das Risiko eines konjunkturellen Rückschlags, auf den die EZB dann kaum reagieren könne, sei zu groß. „Die Erholung hängt weiterhin am geldpolitischen Tropf“, schreiben die Forscher. „Will man eine baldige geldpolitische Normalisierung – die auch als ‚Vorsorge‘ für eine spätere konjunkturelle Abkühlung interpretiert werden kann –, müsste von der fiskalpolitischen Seite mehr Unterstützung für die Konjunktur kommen.“ Dabei sei es angesichts extrem niedriger Zinsen sinnvoll, notwendige und gesellschaftlich rentable Investitionen gerade jetzt über Kredite zu finanzieren. „Die beste Vorsorge geht über zusätzliche Investitionen“, so das IMK.

Deutschland: finanziellen Spielraum in Milliardenhöhe nutzen
In Deutschland sehen die Forscher eine zunehmend widersprüchliche Situation: Einerseits prognostizieren sie für 2018 einen gesamtstaatlichen Budgetüberschuss von gut 45 Milliarden Euro. Andererseits konstatieren sie trotz einzelner Verbesserungen noch einen großen öffentlichen Investitionsstau. Die Investitionsquote blieb nach dem Auslaufen der Konjunkturpakete 2012 nahezu konstant, bei der kommunalen öffentlichen Infrastruktur übersteigen weiterhin die Abschreibungen die Investitionen, unter dem Strich erodiert die Substanz also weiter. Das IMK empfiehlt, die öffentlichen Investitionen schrittweise deutlich zu erhöhen. Dabei sollten auch die Personalengpässe behoben werden, die durch einen jahrelangen Sparkurs in den Verwaltungen entstanden sind und nun verhindern, dass Vorhaben rasch umgesetzt werden. Um eine Auflösung des Investitionsstaus zu sichern, fordern die Forscher:

  • Wirksame Unterstützung für finanziell bedürftige Kommunen. Der 2015 geschaffene Kommunalinvestitionsfonds sei nicht zielgenau genug und mit insgesamt 7 Milliarden Euro gemessen am Substanzverzehr gering, kritisiert das IMK. Besonders hoch verschuldete Kommunen sollten daher durch einen vom Bund geschaffenen Altschuldenfonds Hilfe bei der Rückzahlung ihrer Kredite erhalten. Kurzfristig könne dafür die so genannte Flüchtlingsrücklage in Höhe von 18,5 Milliarden Euro genutzt werden. Damit stünden schon einmal Mittel zur Verfügung, rund ein Drittel der besonders teuren kommunalen Kassenkredite zu tilgen. Die Entschuldungshilfe soll laut IMK aber darüber hinaus angelegt sein. Und sie müsse dadurch flankiert werden, dass Bund und Länder die Kommunen noch stärker bei den Sozialausgaben entlasten.
  • Die (Wieder-)Einführung einer „goldenen fiskalpolitischen Regel“, welche die Defizitfinanzierung von öffentlichen Investitionen erlaubt. Vor Einführung der „Schuldenbremse“ gab es eine entsprechende Regel in Deutschland.

Ungleichheit bei Markteinkommen und über Steuern angehen
Angesichts des Nachholbedarfs bei Infrastruktur, Bildung und Personal sieht das IMK die erste Priorität weiterhin bei Investitionen, weniger bei Steuersenkungen. Eine „Politik vorsichtiger Entlastungen, wie wir sie in den vergangenen Jahren gesehen haben“ sei „massiven Steuersenkungen vorzuziehen“, schreiben die Ökonomen. Weder die „kalte Progression“, gegen die es seit einigen Jahren ohnehin gezielte Tarifanpassungen gebe, noch die allgemeine Steuerquote rechtfertigten Steuerreformen, welche die finanzielle Basis der öffentlichen Hand wieder schwächen würden.

Das gelte insbesondere für eine Abschaffung des Solidaritätszuschlags. Diese wäre mit Ausfällen von jährlich 20 Milliarden Euro nicht nur teuer, sie würde auch zu knapp 80 Prozent dem einkommensstärksten Fünftel der Haushalte zugute kommen, während die untere Hälfte leer ausginge. Damit würde eine Fehlentwicklung fortgesetzt, bei der die Steuerreformen der vergangenen beiden Jahrzehnte vor allem Haushalten mit hohen Einkommen deutliche Steuerermäßigungen brachten, während Haushalte mit niedrigeren Einkommen vor allem durch indirekte Steuern stärker belastet wurden. Das IMK empfiehlt daher:

  • Den Solidaritätszuschlag zunächst aufkommensneutral in den Einkommensteuertarif zu integrieren und erst in einem zweiten Schritt gezielt niedrige und mittlere Einkommen zu entlasten.
  • Sozialversicherungsbeiträge zu senken. Die Forscher sehen mittelfristig Spielraum beim Beitrag zur Arbeitslosenversicherung. Zusätzlich könnten auch in anderen Zweigen der Sozialversicherung Beiträge gesenkt werden, wenn versicherungsfremde Leistungen wie die „Mütterrente“ oder die beitragsfreie Mitversicherung in der gesetzlichen Krankenversicherung künftig durch Einnahmen aus der (Einkommen-)Steuer finanziert würden.

Um die wirtschaftliche Ungleichheit in Deutschland wieder zu reduzieren, wollen die Wissenschaftler auch bei den Markteinkommen ansetzen, die sich seit Anfang der 1990er Jahre deutlich auseinanderentwickelt haben. So stiegen Einkommen im oberen Bereich deutlich, während die untere Hälfte sogar Einbußen hinnehmen musste: Das mittlere Markteinkommen (Median) lag 2014 inflationsbereinigt noch unter dem Niveau von 1991, analysiert das IMK. Die Bevölkerungsanteile an den Rändern der Einkommensverteilung nahmen zudem deutlich zu und die Mittelschicht, deren verfügbares Einkommen zwischen 70 und 150 Prozent des Medians liegt, schrumpfte spürbar: 2001 gehörten dazu 63 Prozent der Bevölkerung, 2014 nur noch 56 Prozent.

Ein wesentlicher Grund für das Auseinanderdriften „dürfte die Ausweitung des Niedriglohnsektors in Deutschland sein, dessen relative Größe mittlerweile vergleichbar mit jenem in den USA und Großbritannien ist“, schreiben die Forscher. Doch dieser Prozess lasse sich umkehren. So ließen sich auf Basis von Tarifverträgen spürbare Einkommenssteigerungen in den unteren und mittleren Segmenten durchsetzen. Da die Tarifbindung seit 1998 stark rückläufig ist, wäre eine Stärkung des Tarifsystems durch eine Erleichterung der Regelungen zur Allgemeinverbindlicherklärung ein überfälliger Schritt, argumentiert das IMK. Gegenwärtig sind lediglich 433 der rund 73 000 gültigen Tarifverträge allgemeinverbindlich – deutlich weniger als in vielen anderen europäischen Ländern. „Sinnvoll wäre insbesondere, wenn ein einvernehmlicher Antrag vom Tarifausschuss nur dann abgelehnt werden könnte, wenn eine einfache Mehrheit dagegen stimmt, statt dass dieser mehrheitlich angenommen werden muss“, schreiben die Forscher.

Weitere Informationen:

Gustav A. Horn, Katja Rietzler, Silke Tober, Andrew Watt: Wirtschaftspolitische Herausforderungen 2018. Empfehlungen für die künftige Bundesregierung (pdf). IMK Report 133, Januar 2018.

Videostatement von Prof. Dr. Gustav A. Horn

Kontakt:

Prof. Dr. Gustav A. Horn
Wissenschaftlicher Direktor IMK

Rainer Jung
Leiter Pressestelle

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