Wirtschaft: „Wir brauchen eine europäische Industriepolitik“
Hohe Strom- und Gaspreise, chinesische Konkurrenz, US-Zölle und schwache Nachfrage setzen die deutsche Industrie unter Druck. Der Ökonom Sebastian Dullien erklärt, warum der Staat bei den Energiekosten eingreifen sollte und welche Branchen Europa strategisch schützen muss. Das Gespräch führten Fabienne Melzer und Kay Meiners
Die deutschen Energiekosten gelten als Standortnachteil. Warum ist Energie hier so teuer?
Man muss zwischen Erdgas, Öl und Strom unterscheiden. Erdgas ist in Deutschland deutlich teurer als etwa in den USA: Während es dort große eigene Vorkommen gibt, müssen wir Gas zumindest zum Teil als Flüssiggas per Tanker beziehen. Bei Benzin und Ölprodukten spielen die Steuern und CO₂-Abgaben eine wichtige Rolle. Beim Strom kommen mehrere Faktoren zusammen: Der Netzausbau ist teuer, die privaten Netzbetreiber dürfen auf das eingesetzte Kapital relativ hohe Renditen erzielen, und im europäischen Strommarkt bestimmt häufig das teuerste noch benötigte Kraftwerk den Preis. Das sind meist Gaskraftwerke. Steigt der Gaspreis, treibt das auch den Strompreis nach oben.
Das ist das sogenannte Merit-Order-Prinzip: Am teuersten Kraftwerk orientiert sich der Preis. Denn käme es damit nicht zum Zuge, würde es erst gar nicht produzieren. Wer zu den geringsten Kosten produziert, hat die höchste Gewinnspanne. Auf Dauer sollten so immer mehr preiswerte Anbieter am Markt auftauchen. Ist das Modell reformbedürftig?
Spanien und Portugal haben während der Energiekrise gezeigt, wie man es entschärfen kann. Dort wurde das Gas subventioniert, das zur Stromerzeugung in den preissetzenden Kraftwerken eingesetzt wurde. Dadurch sank der Großhandelspreis für Strom. Selbst wenn man die Kosten dieser Maßnahme auf alle Stromkunden umlegt, kann der Strompreis unter dem bisherigen Niveau bleiben. Forscher des IMK haben diesen sogenannten iberischen Mechanismus auf Deutschland angewendet. Die Stromkosten ließen sich um sieben Milliarden Euro senken.
Deutschland wird, so scheint es, zum Spielball geopolitischer Krisen, und der Einfluss der Politik ist begrenzt. Lassen sich Preisschocks überhaupt vermeiden?
Vollständig vermeiden lassen sie sich nicht. Aber man kann ihre Wirkung deutlich begrenzen, wenn man weniger abhängig ist. Entscheidend wäre eine Kombination aus einem schnellen Ausbau der erneuerbaren Energien, einem kostengünstigeren Ausbau der Netze und einer Reform des Strommarktdesigns. So ließe sich die Abhängigkeit von den Schwankungen auf den globalen Energiemärkten verringern. Auch kurzfristig kann der Staat die Preise beeinflussen, zum Beispiel, indem er Steuern senkt. Eine andere Möglichkeit ist das bereits erwähnte Modell nach dem Vorbild Spaniens und Portugals während der Energiekrise.
Deutschland profitierte vor dem Ukrainekrieg von billigem Erdgas aus Russland. Ist diese Zeit für immer vorbei?
Auf absehbare Zeit sehe ich hier wenig Spielraum. Solange Russland Krieg gegen die Ukraine führt, ist es kaum vermittelbar, das Land durch umfangreiche Gaskäufe zu finanzieren. Zudem ist ein Teil der Pipelines zerstört. Zur Wahrheit gehört allerdings auch, dass Europa weiterhin russisches Flüssiggas importiert. Die Abhängigkeit vom Pipeline-Gas ist beendet, aber die energiepolitische Trennung von Russland ist nicht vollständig.
Ein hoch entwickeltes Industrieland kann auch mit vergleichsweise hohen Energiepreisen wettbewerbsfähig sein.“
Können Unternehmen hohe Energiepreise durch höhere Produktivität, Innovation und Qualität ausgleichen?
Ein hoch entwickeltes Industrieland kann auch mit vergleichsweise hohen Energiepreisen wettbewerbsfähig sein. Das hat Japan bewiesen. Das deutsche Problem liegt weniger im absoluten Preisniveau als in dem abrupten Anstieg der vergangenen Jahre. Einige energieintensive Branchen sind dadurch innerhalb kurzer Zeit massiv unter Druck geraten. Gleichzeitig sollen sie dekarbonisieren und ihre Produktion elektrifizieren. In solchen Fällen wird der Staat den Übergang unterstützen müssen. Ich halte es aber nicht für sinnvoll, sämtliche energieintensiven Unternehmen dauerhaft zu subventionieren.
Heißt das, Deutschland muss den Verlust einzelner Industrien und Arbeitsplätze hinnehmen?
In begrenztem Umfang vermutlich schon. Man muss genau prüfen, welche Branchen für Wertschöpfungsketten, Beschäftigung und strategische Unabhängigkeit tatsächlich wichtig sind. Nicht jede energieintensive Produktion lässt sich um jeden Preis halten. Entscheidend ist, dass der Strukturwandel nicht schockartig verläuft und dass an anderer Stelle neue, gute Arbeitsplätze entstehen. Für die Betroffenen bleibt der Verlust eines Arbeitsplatzes natürlich dramatisch. Volkswirtschaftlich kann ein solcher Wandel aber verkraftbar sein, wenn er politisch begleitet wird und die industrielle Basis insgesamt erhalten bleibt.
Welchen Anteil haben die Energiepreise am Abbau von zurzeit Tausenden Arbeitsplätzen?
Das ist von Branche zu Branche sehr unterschiedlich. In der Automobilindustrie sind die Energiepreise nicht das Hauptproblem. In Deutschland werden pro Jahr deutlich weniger Autos verkauft als vor der Pandemie. Das ist zunächst ein Nachfrageproblem. Hinzu kommen technologische Umbrüche und wachsende Konkurrenz aus China. In der Chemie- und der Stahlindustrie wirken dagegen mehrere Belastungen gleichzeitig: hohe Energiekosten, chinesische Überkapazitäten, schwache Nachfrage und die Folgen der amerikanischen Zollpolitik. Wenn die USA chinesischen Stahl mit Zöllen belegen, wird ein Teil dieses Stahls nach Europa umgeleitet. Die Energiepreise allein würden die deutsche Industrie vermutlich nicht in eine solche Krise stürzen. Problematisch ist die Kombination mit den geoökonomischen Verschiebungen.
Die Gewerkschaften drängen auf einen niedrigeren Industriestrompreis. Überschätzen sie dessen Bedeutung?
Nein. Dass die Energiepreise nicht die einzige Ursache der Krise sind, bedeutet nicht, dass man sie ignorieren sollte. Die deutsche Politik kann weder Donald Trumps Handelspolitik noch die chinesische Industriepolitik grundlegend verändern, bei den heimischen Energiepreisen besitzt sie dagegen einen eigenen Hebel. Gerade weil mehrere Belastungen zusammenkommen, ist es sinnvoll, an dieser Stelle gegenzusteuern.
Entscheidend ist, dass der Strukturwandel nicht schockartig verläuft.“
Der Anteil von Strom am heutigen Energieverbrauch der Industrie ist begrenzt. Warum konzentriert sich die Debatte trotzdem so stark auf den Strompreis?
Weil die Dekarbonisierung auf eine umfassende Elektrifizierung hinausläuft. Die Unternehmen, die Deutschland langfristig halten will, werden künftig stärker direkt oder indirekt vom Strompreis abhängen. Deshalb ist er nicht nur für die Gegenwart, sondern vor allem für die Transformation entscheidend. Außerdem lässt sich der Strompreis politisch leichter beeinflussen als der Preis fossiler Energieträger. Bei Gas oder Öl müsste der Staat in der Regel dauerhaft Geld zuschießen. Beim Strom kann er über das Marktdesign, die Finanzierung der Netze und die Abschöpfung außergewöhnlich hoher Gewinne eingreifen.
Soll der Industriestrompreis nur eine Brücke sein?
Ja. Er sollte die Zeit überbrücken, bis ausreichend erneuerbarer Strom und eine leistungsfähige Netzinfrastruktur vorhanden sind. Eine dauerhafte Subventionierung wäre problematisch. Wie teuer die Übergangslösung für den Staat wird, hängt von der Ausgestaltung ab. Eine Senkung der Stromsteuer führt unmittelbar zu Einnahmeausfällen. Anders ist es, wenn der Staat einen Teil des Netzausbaus selbst finanziert. Er kann sich günstiger verschulden als private Unternehmen und die Investitionen später über Netzentgelte refinanzieren. Auch das Modell nach dem Vorbild Portugals und Spaniens müsste den Haushalt nicht zwingend dauerhaft belasten. Es würde aber die außergewöhnlich hohen Gewinne jener Stromproduzenten verringern, die bisher vom hohen Marktpreis profitieren, obwohl ihre eigenen Erzeugungskosten niedrig sind.
Die Bundesregierung setzt darauf, dass die Strompreise in einigen Jahren wieder sinken. Ist das realistisch?
Das hängt davon ab, ob der Ausbau der erneuerbaren Energien und der Netze tatsächlich deutlich beschleunigt wird. Deutschland liegt bei mehreren Ausbauzielen zurück. Zugleich ist die Annahme fragwürdig, der Strombedarf werde wegen einer schrumpfenden Industrie automatisch sinken. Rechenzentren, Elektromobilität, Wärmepumpen und die Elektrifizierung der Industrie werden zusätzliche Nachfrage schaffen. Ein Industriestrompreis funktioniert deshalb nur als Brücke, wenn am anderen Ende genügend Erzeugungs- und Netzkapazitäten bereitstehen.
Was wären die drei wichtigsten Maßnahmen, um die industrielle Wertschöpfung in Deutschland und Europa zu sichern?
Erstens brauchen wir eine gezielte europäische Industriepolitik, die einige Schlüsselsektoren schützt und entwickelt. Dazu gehören die Elektromobilität, die Batterieproduktion und die Halbleiterindustrie. Förderprogramme könnten schrittweise daran geknüpft werden, dass Fahrzeuge und Batterien zu einem bestimmten Anteil in Europa hergestellt werden. Zweitens müssen Deutschland und Europa den Ausbau der erneuerbaren Energien und der Netze beschleunigen und kostengünstiger organisieren. Drittens braucht es für die Übergangszeit einen verlässlich finanzierten Industriestrompreis für jene Unternehmen, die für zentrale Wertschöpfungsketten und die Transformation besonders wichtig sind.
Wie stehen Sie zu Schutzzöllen, um heimische Hersteller besser zu fördern?
Zölle und Einfuhrbeschränkungen können Teil einer aktiven Industriepolitik sein. Es geht aber nicht darum, nach dem Vorbild Donald Trumps pauschal hohe Zölle auf sämtliche Importe aus China zu erheben. Europa muss unterscheiden: Bei manchen Konsumgütern ist es volkswirtschaftlich nicht entscheidend, wo sie produziert werden. Bei Batterien, Halbleitern oder bestimmten Schlüsseltechnologien ist die Abhängigkeit dagegen strategisch relevant. Eine sinnvolle Industriepolitik schützt nicht alles. Sie entscheidet, welche Fähigkeiten Europa auf Dauer selbst erhalten muss.
Quelle: Oliver Bellendir
Zur Person
Sebastian Dullien ist seit 2019 Wissenschaftlicher Direktor des Instituts für Makroökonomie und Konjunkturforschung (IMK) der Hans-Böckler-Stiftung. Der Ökonom beschäftigt sich vor allem mit Fragen der Wirtschafts-, Finanz- und Konjunkturpolitik sowie der sozialen Marktwirtschaft. Das IMK erstellt Konjunkturprognosen und untersucht Fragen rund um Wachstum, Inflation, Arbeitsmarkt und staatliche Wirtschaftspolitik.
Tom Bauermann/Thomas Theobald/Fynn Janßen: Strompreise clever deckeln, Übergewinne vermeiden – Effekte des Iberischen Mechanismus auf den Strommarkt.
