Aktuell Thema im Europäischen Parlament: Transformationsförderung sollte CO2-Grenzausgleich ergänzen – Neue Studie prüft Entwurf der EU-Kommission
17.05.2022
Die EU hat sich ambitionierte Klimaziele gesetzt, die vor allem durch eine Bepreisung von Treibhausgasemissionen erreicht werden sollen. Doch damit ist ein Risiko verbunden: Wenn die CO2-Bepreisung in anderen Weltgegenden niedriger ist als in der EU oder ganz fehlt, haben europäische Unternehmen höhere Produktionskosten und damit einen Wettbewerbsnachteil. Dann besteht die Gefahr des sogenanntes Carbon Leakage, das heißt dass diese Unternehmen ihre emissionsintensive Produktion in Länder mit laxerer Umweltgesetzgebung verlagern oder dass Güter aus europäischer Produktion durch CO2-intensivere Importgüter ersetzt werden. Beides würde den Erfolg der EU-Klimapolitik schmälern, weil CO2-Einsparungen in der EU durch höhere Emissionen außerhalb der EU teilweise ausgeglichen würden. Der Carbon Border Adjustment Mechanism (CBAM) soll Carbon Leakage verhindern, indem Emissionen, die in importierten Gütern enthalten sind, in vergleichbarer Weise bepreist werden wie die, die bei der Produktion entsprechender Güter in der EU anfallen. Einen entsprechenden Verordnungsentwurf hat die EU-Kommission im vergangenen Jahr vorgelegt, in dieser Woche befasst sich der federführende Umweltausschuss des Europäischen Parlaments damit. Eine neue Studie zweier österreichischer Forschungsinstitute durchleuchtet im Auftrag des Instituts für Makroökonomie und Konjunkturforschung (IMK) der Hans-Böckler-Stiftung die Pläne aus rechtlicher und ökonomischer Perspektive.
Die Forschenden des Instituts für Law and Governance der Wirtschaftsuniversität Wien sowie der Österreichischen Forschungsstiftung für Internationale Entwicklung (ÖFSE) attestieren ein Dilemma: Die geplanten Maßnahmen umfassten einerseits nur einen Teil der relevanten Importe, weil sie nur für Grundstoffe und Grunderzeugnisse aus besonders emissionsintensiven Sektoren gelten sollen. Würde der CBAM allerdings auch auf weiterverarbeitete Produkte angewandt, wie etwa vom Europäischen Parlament gefordert, drohten andererseits ein hoher Verwaltungsaufwand und Konflikte mit den Regeln des freien Handels der Welthandelsorganisation (WTO). Sowohl aus ökonomischer als auch aus handelsrechtlicher Perspektive ratsam seien daher ein möglichst einfach zu handhabender CBAM und direkte Technologieförderung zur Transformation in Europa statt ausgefeilter preispolitischer Instrumente.
Verlagerung von Emissionen: ein relevantes Phänomen?
Wirtschaftliche Schwierigkeiten oder Abwanderung von Industriebetrieben wegen hoher CO2-Preise – ist das überhaupt eine reale Gefahr? Die Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftler haben den Forschungsstand zum Thema analysiert. Dabei sind sie auf gemischte Ergebnisse gestoßen. Eine Studie zeigt etwa, dass Länder, die dem Kyoto-Protokoll beigetreten sind, ihre eigenen Emissionen reduziert, dafür aber mehr CO2-intensive Güter importiert haben. Andere Studien auf Basis von Befragungen von EU-Unternehmen fanden bislang keine signifikanten Effekte, während Simulationsstudien auf unterschiedlich starke Carbon Leakage-Effekte hinweisen. Allerdings ist zu berücksichtigen, dass in der Vergangenheit der CO2-Preis gering war und dass emissionsintensive Sektoren häufig kostenlose Emissionszertifikate zugeteilt bekommen. Beides wird sich in den nächsten Jahren deutlich verändern. Gerade wenn der Emissionshandel in der EU in die nächste Phase tritt, die größere Belastungen für Unternehmen mit sich bringen wird, könne „nicht ausgeschlossen werden, dass Carbon Leakage in Zukunft deutlich stärker auftreten wird“, konstatieren die Forschenden aus Wien.
Der Entwurf der EU-Kommission
Der Entwurf der Kommission sieht vor, den CBAM zunächst für ausgewählte Produkte bestimmter CO2-intensiver Industrien einzuführen: Zement, Eisen und Stahl, Aluminium, Düngemittel und Stromerzeugung. Dabei soll es zunächst um Grundstoffe und Grunderzeugnisse gehen, „da bei diesen im Gegensatz zu verarbeiteten Produkten die Abschätzung der enthaltenen Emission einfacher umzusetzen ist“, so die Forschenden. Außerdem ist die „Emissionsintensität in der Produktion“ bei Rohprodukten besonders hoch.
Will nun ein Importeur entsprechende Güter aus einem Land ohne oder mit geringeren Abgaben auf die Erzeugung von Treibhausgasen in die EU einführen, so muss er registriert sein und entsprechend der Art und Menge der Importe CBAM-Zertifikate erwerben. Deren Preis orientiert sich an den aktuellen Werten aus dem EU-Emissionshandel. Wie viel CO2 im jeweiligen Produkt steckt, kann im Einzelfall nachgewiesen oder Tabellen mit Referenzwerten entnommen werden. Bereits anderswo gezahlte CO2-Abgaben können verrechnet werden. Die Angaben über die eingeführten Güter werden behördlich und durch Zertifizierungsagenturen überprüft. Importeure müssen jährliche CBAM-Erklärungen abgeben. Das alles bedeutet für die Unternehmen Verwaltungsaufwand, nach Schätzungen der EU-Kommission im zweistelligen Millionenbereich.
CO2-intensive Güter unvollständig erfasst
Wenigstens zwei besonders CO2-intensive Sektoren sind im Vorschlag der EU-Kommission ausgeklammert, nämlich Raffinerieprodukte und organische chemische Erzeugnisse. „Da hier die Emissionen einzelner Produkte nicht klar festgelegt werden können“, würden diese Sektoren „weiterhin über die kostenlose Zuteilung von Emissionszertifikaten vor dem Carbon Leakage-Risiko geschützt“. Unter Wettbewerbsgesichtspunkten problematisch ist nach Einschätzung der Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftler zudem, dass Fertig- oder Halbfertigprodukte unbehelligt bleiben. „Eine Ausweitung des CBAM auf weiterverarbeitete Waren ist allerdings mit gravierenden methodischen Problemen bei der Messung des CO2-Gehalts konfrontiert, und würde Importeure mit einem hohen administrativen Aufwand belasten“, heißt es in der Studie. Bei allen Produkten Transparenz über „die enthaltenen Grundstoffe, deren Menge und im Idealfall auch zu deren Herkunft“ herzustellen, werde in absehbarer Zeit kaum gelingen.
Innovationsförderung statt Preispolitik
Neben dem Einsatz preisbasierter Instrumente der Klimapolitik kommt es nach dem Urteil der Forschenden darauf an, „massiv in die Förderung von Innovationen und neuen Technologien zu investieren“. Mit technologischen Durchbrüchen Treibhausgase zu vermeiden sei letztlich wirkungsvoller, als mit komplexen Strategien die Umgehung von Abgaben zu verhindern. Daher sollten die mittels CBAM generierten Finanzmittel ebenso wie die Erlöse aus dem Verkauf von Emissionszertifikaten in Fonds zur Erforschung und Förderung energieeffizienter Technologien fließen. Das halten die Forschenden nicht nur ökonomisch für höchst sinnvoll. Auf diesem Wege ließe sich auch die handelsrechtliche Kompatibilität des CBAM erhöhen. Sprich: Es gäbe weniger Kollisionsgefahr mit WTO-Regeln.
CBAM und die WTO: Die rechtliche Dimension
Der CBAM-Entwurf sei „vom Bemühen der Kommission gekennzeichnet, Konflikte mit dem Recht der Welthandelsorganisation (WTO) weitgehend zu vermeiden“, schreiben die Wissenschaftlerinnen und Wissenschaftler. Dennoch würden die Pläne rechtliche Fragen aufwerfen. Besonders, was Nichtdiskriminierungsvorschriften in internationalen Handelsabkommen angeht. Denn die WTO-Regeln zielen auch auf Situationen, in denen es zur „indirekten“ Diskriminierung ausländischer Waren kommt, etwa weil ein Importeur einen höheren Verwaltungsaufwand in Kauf nehmen muss, um sein Produkt über die EU-Grenze zu bringen, als ein in der EU ansässiger Anbieter für den Erwerb der nötigen Emissionsrechte aufwenden muss. Ob dies am Ende dazu führen könnte, dass die EU den CBAM modifizieren oder aufgeben müsse, sei schwer vorherzusagen, so die Forschenden. Es komme auch darauf an, wie überzeugend die EU die Wirksamkeit des CBAM darlegen kann.
„Aufgrund dieser Erwägungen wird in der vorliegenden Studie vorgeschlagen, den CBAM in administrativer Hinsicht möglichst einfach handhabbar zu gestalten und den damit verbundenen administrativen Aufwand für Unternehmen und öffentliche Hand gering zu halten. Stattdessen sollte der Fokus darauf gelegt werden, die Effektivität des CBAM auf indirektem Wege zu steigern“: durch transformative Forschungs- und Innovationsförderung.
Weitere Informationen:
Werner Raza, Bernhard Tröster, Verena Madner, Stefan Mayr, Birgit Hollaus: Analyse und Beurteilung des Vorschlags der Europäischen Kommission für einen CO2-Grenzausgleichsmechanismus (Carbon Border Adjustment Mechanism) der EU, März 2022. IMK Study Nr. 80, Mai 2022.
Kontakt:
Dr. Sabine Stephan
IMK-Expertin für Außenhandel
Dr. Andrew Watt
IMK-Europaexperte
Rainer Jung
Leiter Pressestelle