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19.03.2009

Hans-Böckler-Forum zum Arbeits- und Sozialrecht

Gerichtsgebühren kein taugliches Mittel gegen Überlastung der Sozialgerichte

Die Zahl der Klagen vor den deutschen Sozialgerichten ist zwischen 1995 und 2007 um rund 55 Prozent gewachsen. Besonders drastisch fiel der Anstieg im Bereich der Grundsicherung für Arbeitsuchende ("Hartz IV") aus. Hängt diese "Klageflut" damit zusammen, dass immer mehr Betroffene auch in von vornherein aussichtslosen Fällen klagen - begünstigt dadurch, dass das Sozialgerichtsverfahren kostenfrei ist? Wie würde sich die Einführung von Gerichtsgebühren auswirken? Das ist eines der Themen, mit denen sich heute und morgen das Hans-Böckler-Forum zum Arbeits- und Sozialrecht beschäftigt.

400 Expertinnen und Experten aus Wissenschaft, Rechtsprechung, Rechtsberatung, aus Gewerkschaften, Verbänden und Politik nehmen an der Tagung in Berlin teil, die das Wirtschafts- und Sozialwissenschaftliche Institut (WSI) in der Hans-Böckler-Stiftung zum siebten Mal ausrichtet. Weitere Themen sind Entwicklungen der Tariflandschaft - Stichworte Gewerkschaftskonkurrenz und Mitgliedschaften ohne Tarifbindung in Arbeitgeberverbänden. Ein arbeitsrechtlicher Schwerpunkt des Forums liegt bei der Bewertung von Niedriglöhnen, konkret bei der Frage: Gibt es eine absolute Grenze, unterhalb derer Arbeitsentgelte generell als sittenwidrig einzustufen sind?

- Sozialgerichtsbarkeit und "Hartz-IV"- Klagen -

Als Reaktion auf den starken Anstieg der Klagen vor Sozialgerichten haben sowohl Vertreter der Richterschaft als auch der Bundesrat vorgeschlagen, die Gebührenfreiheit bei einer Klage vor dem Sozialgericht abzuschaffen. Diese Gebührenfreiheit gibt es seit 1954, sie gilt für Klagen von Versicherten und Leistungsempfängern und dient dem sozialen Schutz von Sozialleistungsempfängern. Ein im Jahre 2006 vom Bundesrat eingebrachter Gesetzentwurf sieht hingegen vor, dass Kläger zunächst eine Verfahrensgebühr zahlen sollen, die je nach Instanz zwischen 75 und 225 Euro liegt. Gewinnt der Kläger den Prozess, soll diese Gebühr zurückerstattet werden.

Prof. Dr. Armin Höland von der Universität Halle-Wittenberg und Prof. Dr. Felix Welti von der Hochschule Neubrandenburg haben gemeinsam mit den Soziologen Dr. Bernard Braun und Dr. Petra Buhr vom Bremer Zentrum für Sozialpolitik im Auftrag des Bundesministeriums für Arbeit und Soziales (BMAS) untersucht, wie sich solche Pauschal-Gebühren auswirken würden. Auf dem Hans-Böckler-Forum stellen die beiden Rechtswissenschaftler zentrale Ergebnisse vor. Ihr Fazit: Pauschale Gebühren seien "nicht zu empfehlen, weil damit sozial schutzbedürftige Menschen davon abgehalten würden, auch berechtigte Klagen zu führen. Auch eine nachhaltige Entlastung der Sozialgerichtsbarkeit durch pauschale Gebühren ist nicht zu erwarten", warnen Höland und Welti. Denn entsprechend häufiger würden Klagewillige Prozesskostenhilfe beantragen - über die auch die Sozialrichter entscheiden müssten.

Die Wissenschaftler stützen sich auf eine Auswertung amtlicher Statistiken, eine schriftliche Befragung, an der sich mehr als 1000 Richterinnen und Richter an Sozial- und Landessozialgerichten beteiligt haben, sowie eine repräsentative Befragung von Klägerinnen und Klägern. Auf dieser umfassenden Basis erkennen Höland und Welti "keinerlei Flut von vornherein aussichtsloser Klagen. Vielmehr sind die Erfolgsquoten der Kläger vor den Sozialgerichten konstant hoch." Von 1995 bis 2006 stieg der Anteil erfolgreicher Klagen sogar von 31 auf 38 Prozent - und bei Auseinandersetzungen um Leistungen bei Arbeitslosigkeit liegt die Quote noch darüber. Dass sich Kläger häufig durchsetzen, spricht nach der Studie eher für gravierende Defizite im Verwaltungsverfahren. Die Einschätzung teilen auch viele befragte Richter. 

Als Alternativen zu pauschalen Gebühren nennen die Forscher mehrere Punkte: Die Qualität der Hartz-IV-Verwaltungsverfahren könne durch eine bessere personelle Ausstattung der zuständigen Behörden verbessert werden. Verbesserungswürdig sei auch das Widerspruchsverfahren, in dem Sozialleistungsempfänger außergerichtlich gegen Entscheidungen der Behörde vorgehen können. Die vielen erfolgreichen Klagen zeigten, dass "immer noch viele sachlich oder rechtlich unzutreffende Widerspruchsentscheidungen getroffen werden", so Höland und Welti. "Dazu trägt wohl bei, dass das Widerspruchsverfahren im Behördenablauf stark standardisiert ist und zum Teil auf dem Einsatz von Textbausteinen beruht." Schließlich verweisen die Forscher darauf, dass Richter bei offensichtlich aussichtslosen Klagen eine so genannte "Verschuldensgebühr" androhen können. Bislang haben laut Befragung rund drei Viertel Richter von diesem Instrument nur selten oder nie Gebrauch gemacht.

Auch der Präsident des Bundessozialgerichts (BSG), Peter Masuch, fordert eine Verbesserung der Verwaltungs- und der vorgerichtlichen Widerspruchsverfahren, um eine weitere Zunahme an Klagen zu vermeiden: Notwendig sei "eine spürbare Aufstockung und Entfristung der Stellen sowie eine konsequente Schulung der Mitarbeiter, um eine qualitativ hochwertige und sozial kompetente Bearbeitung" in einem "Umfeld des Miteinander und nicht des Gegeneinander zu ermöglichen", sagt Masuch auf dem Böckler-Forum. Die in der Richterschaft diskutierte Urteilsgebühr sieht der BSG-Präsident eher skeptisch: "Zum einen ist zu befürchten, dass von ihr negative Impulse im Sinne eines Ausverkaufs der richterlichen Aufgaben ausgehen". Zum anderen sei das Ziel, offensichtlich aussichtslose Klagen zu verhindern, auch mit dem Instrument der Missbrauchskosten zu erreichen.  

"Das Thema zeigt, wie wichtig empirische Forschung zur Rechtswirklichkeit ist. Denn sie arbeitet deutlich heraus, was Realität ist, und was Vermutung", sagt Prof. Dr. Heide Pfarr, Arbeitsrechtlerin und Wissenschaftliche Direktorin des WSI. "Die gesetzlichen Regelungen zu Hartz IV sind ganz offensichtlich in wichtigen Punkten wenig praktikabel für die zuständigen Behörden, die obendrein auch noch schwach besetzt sind. Die Defizite sorgen für weit verbreitete Unzufriedenheit und Unsicherheit bei der rechtlichen Bewertung. Es ist nicht akzeptabel, diese Probleme auf die Gerichte oder gar auf die Betroffenen abzuwälzen."

- Gewerkschaftskonkurrenz und Desintegrationstendenzen der Arbeitgeberverbände -

Die Tariflandschaft in Deutschland hat sich in den letzten Jahren erheblich verändert. Eine breitere Öffentlichkeit nimmt Änderungen vor allem auf Seiten der Arbeitnehmerorganisationen wahr: Berufsgewerkschaften wie der Marburger Bund oder die GDL bemühen sich in Konkurrenz zu den DGB-Gewerkschaften um eine eigenständige Rolle in der Tarifpolitik. Prof. Dr. Wolfgang Schroeder von der Universität Kassel hat die Entwicklung in einer von der Hans-Böckler-Stiftung geförderten Studie untersucht.

Der Politikwissenschaftler geht davon aus, dass die "Pluralisierung der Interessenartikulation" vor allem im Bereich des öffentlichen Dienstes und ehemals staatlicher Unternehmen auf Dauer wirkt: "Die kleineren Gewerkschaften werden dort ihre Position festigen", sagt Schroeder - und sich in einem "Überbietungswettbewerb" mit den großen DGB-Gewerkschaften darum bemühen, für die von ihnen vertretenen Berufsgruppen gute Abschlüsse zu erzielen.

In anderen Wirtschaftsbereichen, etwa der Industrie, rechnet Schroeder hingegen nicht mit der Etablierung von Berufsgewerkschaften. Das hat zwei Gründe: Zum einen seien "die einheitsgewerkschaftlichen Vertretungsstrukturen gut verankert." Zum anderen fehlten in diesen Branchen wichtige organisatorische Voraussetzungen dafür, dass Berufsverbände ins Tarifgeschäft einsteigen: Die existierenden Berufsorganisationen hätten keinen ausreichenden Organisationsgrad, die jeweiligen Berufsgruppen kein einheitliches Selbstverständnis, anders als beispielsweise Ärzte oder Piloten. Zudem fehle oft eine "Vetomacht" - die Fähigkeit einer einzelnen Berufsgruppe, ein ganzes Unternehmen lahm zu legen.

Neben dem "Überbietungswettbewerb" durch Berufsgewerkschaften konstatiert Schroeder einen "Unterbietungswettbewerb", der vor allem in traditionell schwach organisierten Branchen im Handwerk und in Dienstleistungsbereichen stattfindet. "Unterbietung" praktizierten beispielsweise Mitgliedsorganisationen des Christlichen Gewerkschaftsbundes.

Pluralisierung und Gewerkschaftskonkurrenz könnten für Öffentlichkeit, Arbeitnehmerinteressen und Unternehmen "viele Probleme, gar Gefährdungen" verursachen, resümiert Schroeder. Beispielsweise hänge das im internationalen Vergleich niedrige Streikniveau in Deutschland auch mit der dominierenden einheitsgewerkschaftlichen Struktur zusammen. Es seien aber auch Annäherungen zwischen Großgewerkschaften und Berufsgewerkschaften denkbar, durch die die Handlungsfähigkeit der Arbeitnehmerorganisationen insgesamt steige. "Beispiele dafür bieten die aktuelle Tarifrunde bei der Bahn, bei der die GDL nicht in einen Überbietungswettbewerb mit Transnet eingestiegen ist, und der gemeinsame Kampf gegen die Budgetdeckelung im Krankenhaussektor", sagt der Politikwissenschaftler.
Veränderungen bei den Arbeitgeberverbänden werden in der Öffentlichkeit weniger stark wahrgenommen. Sie tragen aber zur wachsenden Uneinheitlichkeit und tendenziellen Unübersichtlichkeit der Tarifbeziehungen wesentlich bei, stellt Dr. Martin Behrens, Forscher am WSI fest. Das gelte insbesondere für die so genannte "OT-Mitgliedschaft": Seit den 1990er Jahren bieten Arbeitgeberverbände Unternehmen an, dem Verband anzugehören, ohne sich an die vom Verband vereinbarten Tarifverträge zu binden.

"Gerade in den vergangenen Jahren hat sich OT als Wachstumsmarkt erwiesen", sagt Behrens. Die Arbeitgeberverbände betrachteten die Einführung von OT-Mitgliedschaften als Instrument, um Mitglieder zu halten oder zu gewinnen. Die konkrete Ausgestaltung der OT-Mitgliedschaften unterscheide sich aber zum Teil erheblich und spiegele unterschiedliche Strategien der Verbände wider: "So kann OT als Mittel der Organisationssicherung dienen, jedoch auch als tarifpolitisches Druckmittel, als Legalisierungs- oder Exit-Strategie, welche letztlich auf die weitgehende Auflösung flächentarifvertraglicher Normen zielt", so der WSI-Experte. Auch für die Arbeitgeberverbände seien OT-Regelungen letztlich zweischneidig, konstatiert Behrens: "Es stellt sich die Frage, ob die Verbände dauerhaft stabil bleiben können, wenn OT zu unterschiedlichen Konkurrenzbedingungen für verschiedene Mitgliedergruppen führt".   

- Grenze der Sittenwidrigkeit individuell vereinbarter Löhne -

Seit den 1990er Jahren hat sich der Niedriglohnsektor in Deutschland stark ausgedehnt. 2006 arbeiteten nach Daten des Instituts Arbeit und Qualifikation (IAQ) an der Universität Duisburg-Essen 6,5 Millionen Personen für Niedriglöhne, das waren 22 Prozent der Beschäftigten. Dementsprechend wird die Frage wichtiger, ab welchem Niveau individuell zwischen Arbeitgeber und Arbeitnehmer vereinbarte Entgelte sittenwidrig sind. Denn wenn kein Tarifvertrag gilt und es keinen Branchen-Mindestlohn gibt, ist die Sittenwidrigkeit die einzige Untergrenze für Löhne.

Bislang gibt es für die Sittenwidrigkeit nur ein relatives Kriterium: Gerichte prüfen beim "Lohnwucher", ob ein Arbeitgeber weniger als zwei Drittel des entsprechenden Tariflohns zahlt. Prof. Dr. Holger Brecht-Heitzmann, Juniorprofessor an der Universität Hamburg, hält es darüber hinaus für sinnvoll, eine absolute Grenze für das Brutto-Entgelt zu bestimmen, deren Unterschreitung eine Sittenwidrigkeit annehmen lässt. Für eine absolute Grenze sprächen unter anderem verfassungsrechtliche Gründe, argumentiert der Jurist auf dem Böckler-Forum: Das Bundesverfassungsgericht fordere eine richterliche Inhaltskontrolle von Verträgen, "die eine Seite ungewöhnlich stark belasten und Ergebnis eines strukturellen Ungleichgewichts sind."

Brecht-Heitzmann leitet die Untergrenze aus völkerrechtlichen Vereinbarungen ab, die die Bundesrepublik anerkannt hat. So konstituiert die Europäische Sozialcharta ein "Recht auf ein angemessenes Arbeitsentgelt". Dieses darf nicht niedriger sein als 50 Prozent des nationalen Nettodurchschnittseinkommens. In der Bundesrepublik entspreche das einem Bruttolohn von 9,51 Euro in der Stunde, so Brecht-Heitzmann. Lege man an diesen Wert das Zwei-Drittel-Kriterium an, so ergebe sich ein Bruttostundenlohn von 6,34 Euro. Ein sittenwidriges Arbeitsentgelt liege damit vor, wenn entweder weniger als zwei Drittel des Tariflohns oder weniger als 6,34 Euro pro Stunde bezahlt würden.
        
Kontakt:

Prof. Dr. Heide-Pfarr at boeckler.de  

Rainer-Jung at boeckler.de  

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