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07.11.2013

IMK untersucht Alternativen für neue Legislaturperiode

Angebotsfixierte deutsche Wirtschaftspolitik hat Wachstum gebremst und Europa geschadet

Wie sollte eine erfolgreiche Wachstumsstrategie für die nächste Legislaturperiode aussehen? Lohnt es sich, die Wirtschafts- und Sozialpolitik der vergangenen 15 Jahre fortzusetzen, oder bringt eine alternative Strategie bessere Ergebnisse? Das Institut für Makroökonomie und Konjunkturforschung (IMK) in der Hans-Böckler-Stiftung hat das in einer neuen Studie mit verschiedenen wissenschaftlichen Methoden erforscht. Kernergebnis: Die angebotsorientierte Wirtschaftspolitik der vergangenen anderthalb Jahrzehnte, die in der „Agenda 2010“ gipfelte, hat Wachstum und Beschäftigung eher behindert als beflügelt. Isolierte positive Effekte auf dem Arbeitsmarkt und bei den Exporten wurden durch gravierende gesamtwirtschaftliche Nachteile überlagert, weil die Strukturreformen die Nachfrage im Inland über einen langen Zeitraum stark beeinträchtigt haben. Eine alternative Wirtschaftspolitik, die weniger Druck auf Lohnentwicklung, soziale Sicherung und Staatstätigkeit ausgeübt hätte, wäre erfolgreicher gewesen, zeigen Simulationsrechnungen mit dem IMK-Konjunkturmodell: Je nach konkreter Ausgestaltung hätte das Wirtschaftswachstum zwischen 1999 und 2011 stärker zugelegt und das reale Bruttoinlandsprodukt wäre 2011um gut ein bis zu 6,5 Prozent höher gewesen als es tatsächlich war. Dadurch wären insgesamt 400.000 bis 1,5 Millionen zusätzliche Arbeitsplätze entstanden. Die Studie wird heute auf einer Pressekonferenz in Berlin vorgestellt.

„Die neue Bundesregierung hat die Aufgabe, eine Wachstumsstrategie für Deutschland und für Europa zu formulieren“, sagt Prof. Dr. Gustav A. Horn, der Wissenschaftliche Direktor des IMK. „Daher müssen wir genau prüfen, was funktioniert hat, und was nicht – und uns von manchem Mythos trennen.“ Die Wirtschaftspolitik der vergangenen anderthalb Jahrzehnte hatte einen klaren Schwerpunkt auf der Angebotsseite, macht die IMK-Studie deutlich: Die Kosten der Unternehmen wurden gesenkt, ebenso die Steuern, was insbesondere Wohlhabenden zugute kam. Dazu deregulierte die Politik den Arbeitsmarkt und sie senkte das Niveau der sozialen Sicherung ab.

„So sollte Deutschland zukunftsfähig gemacht werden. Unsere Untersuchung unterstreicht aber, dass die Schockbehandlung kein Erfolgsrezept war“, erklärt Horn. Im Gegenteil: Die deutsche Wirtschaft durchlief in der ersten Hälfte der 2000er Jahre eine lange Stagnationsphase. „Nur die Nachfrage aus dem Ausland“ habe es Deutschland damals ermöglicht, „überhaupt Wachstum zu erzielen“, schreiben die Studienautoren Dr. Alexander Herzog-Stein, Fabian Lindner und Dr. Rudolf Zwiener. Ein erheblicher Teil der Bestellungen aus dem Ausland wurde jedoch über Kredite finanziert, die in der Finanzmarkt- und der Euroraumkrise in Schwierigkeiten gerieten. „Unter dem Strich war das kein gutes Geschäft, weder für uns noch für unsere europäischen Partner“, sagt Horn. „Die aktuelle Kritik aus den USA an der einseitig auf Exportwachstum ausgerichteten deutschen Wirtschaftspolitik ist daher berechtigt. Dass Deutschland im Moment relativ gut dasteht, ist kein Verdienst der angebotsfixierten Strategie seit Ende der 1990er Jahre. Sondern es liegt daran, dass wir uns seit der globalen Finanzmarktkrise ein wenig davon gelöst haben. Diese Kurskorrektur sollte man weiterverfolgen“, so Horn.

Das IMK empfiehlt, die inländische Nachfrage auf zwei Wegen zu stärken: Erstens durch einen allgemeinen gesetzlichen Mindestlohn und eine gesetzliche Stabilisierung des Tarifsystems. Zweitens durch ein mehrjähriges Wachstumsprogramm, das höhere staatliche Investitionen und eine Stärkung des gesetzlichen Rentensystems umfasst. „Und schließlich gehört zur Wachstumsstrategie auch, dass man den europäischen Krisenländern keine Konzepte aufnötigt, die bei uns nicht funktioniert haben“, sagt Horn.

Die Forscher beginnen ihre Untersuchung im Jahr 1999, dem Start der Europäischen Währungsunion und der Reformen der damaligen rot-grünen Bundesregierung: Umfangreichen Steuersenkungen, einer Rentennovelle, in deren Mittelpunkt die Einführung der kapitalgedeckten „Riester-Rente“ stand, und den Hartz-Gesetzen am Arbeitsmarkt. Diese führten „vor allem zu einem höheren Druck auf Arbeitnehmer und Arbeitslose, ihre Ansprüche an Arbeitsplatzsicherheit und Löhne zu senken“, so die Wissenschaftler. So habe sich der Trend zu atypischen Beschäftigungsverhältnissen verstärkt, auch der Niedriglohnsektor wuchs. Ab 2003 reagierte die Regierung zudem auf ein aufgrund von Konjunkturschwäche und geringeren Steuereinnahmen steigendes Staatsdefizit mit einem Sparkurs. Folge: Die staatlichen Nettoinvestitionen waren seitdem bis heute negativ. Die gesamtwirtschaftlichen Auswirkungen überprüfen die IMK-Experten Herzog-Stein, Lindner und Zwiener mit drei verschiedenen Instrumenten: einem Vergleich der Konjunkturzyklen im Zeitverlauf, einem europäischen Vergleich und einer makroökonometrischen Analyse.

Zyklenvergleich: Eklatante Nachfrageschwäche in der Agenda-Zeit

Ein Konjunkturzyklus umfasst jeweils einen wirtschaftlichen Auf- und Abschwung. Die Forscher unterscheiden drei Konjunkturzyklen, die von 1999 bis 2005, 2005 bis 2009 und von 2009 bis Anfang 2013 reichten. Im Vergleich fällt nach der Analyse des IMK vor allem die extrem lange Stagnation zwischen Anfang 2001 und Mitte 2005 auf. Sie ging mit einem drastischen Einbruch der Binnennachfrage einher, der alle drei Nachfragekomponenten betraf: den privaten ebenso wie den öffentlichen Konsum und die Investitionen. Der Zusammenhang mit der damaligen Wirtschaftspolitik sei offensichtlich, schreiben Herzog-Stein, Lindner und Zwiener: „Die lange Stagnation unter der rot-grünen Bundesregierung war hausgemacht.“

Die schwache Entwicklung der Reallöhne, die zeitweise sogar sanken, dauerte noch länger: Über insgesamt sieben Jahre bis 2009. Damit gingen vom privaten Konsum, „der wichtigsten Komponente der Binnennachfrage keine positiven Wachstumsimpulse aus“. Erst im bislang letzten Zyklus habe sich das geändert: Ab 2009 legten die Löhne wieder stärker zu: innerhalb von dreieinhalb Jahren um nominal 9,5 Prozent. Damit stiegen sie endlich auch wieder real, also nach Abzug der Inflation, wenn auch nur moderat, so die Wissenschaftler.

Die deutschen Exporte wuchsen in allen drei Zyklen kräftig, während der jeweiligen Aufschwungphasen um mindestens 20 Prozent. Im ersten Zyklus nahmen die Ausfuhren sogar um 60 Prozent zu. Eine „Schwäche der internationalen Wettbewerbsfähigkeit, die angebotspolitische Maßnahmen zur Kostensenkung verlangt hätte, lässt sich hier also nicht erkennen“, merken die Autoren an. Und gesamtwirtschaftlich habe die Exportstärke die Verluste bei der Binnennachfrage nicht ausgleichen können.

Die Zahl der Erwerbstätigen wuchs in allen drei Zyklen, die Arbeitslosigkeit nahm ab. In Zyklus zwei und drei war die Entwicklung allerdings positiver als im ersten. Es gebe Hinweise darauf, dass nach Einführung der Hartz-Reformen „die Effizienz der Arbeitsvermittlung und des gesamten Arbeitsmarktes zugenommen hat“, so die Forscher. Allerdings sei dieser Effekt nur klein. Deutlich stärker hätten sich vor allem im zweiten Zyklus Maßnahmen ausgewirkt, die eine Korrektur der einseitig angebotsorientierten Politik einleiteten: In der globalen Wirtschaftskrise 2008/2009 betrieb die große Koalition mit Investitionspaketen und Förderung der Kurzarbeit eine aktive Konjunktur- und Beschäftigungspolitik. Und die Unternehmen nutzten gerade nicht die durch die Arbeitsmarktreformen erweiterten Möglichkeiten zur Entlassung. Stattdessen reduzierten sie die Arbeitszeit, konnten so Beschäftigte halten und mit eingespielten Belegschaften erfolgreich in den folgenden Aufschwung starten. Die stabile Lage am Arbeitsmarkt und steigende Löhne stärkten wiederum die private Nachfrage, die im dritten Zyklus eine wesentliche Stütze der Wirtschaftsentwicklung bildet.

Europäischer Vergleich: Deutschland holte erst durch Anti-Krisen-Kurs auf

Der europäische Vergleich offenbart ein ähnliches Muster: „Betrachtet man im Schaubild die Entwicklung wichtiger makroökonomischer Variablen, dann fällt besonders der geringe absolute und im Vergleich zu anderen Ländern deutlich unterdurchschnittliche Anstieg der Arbeitnehmerentgelte in Deutschland seit Beginn der Europäischen Währungsunion auf“, konstatieren Herzog-Stein, Lindner und Zwiener. Der Rückstand war insbesondere zwischen 1999 und 2008 mit rund zehn Prozentpunkten sehr groß.

Gleichzeitig blieben auch das Wirtschaftswachstum und die Beschäftigung deutlich hinter den Zuwächsen in den meisten europäischen Partnerländern zurück. So nahm das Bruttoinlandsprodukt (BIP) zwischen 2000 und 2008 im Durchschnitt des Euroraums um rund 15 Prozent zu. In Deutschland waren es hingegen nur 11,5 Prozent. Trotz der massiven Expansion bei Minijobs und Leiharbeit stieg im gleichen Zeitraum die Zahl der Erwerbstätigen in der Bundesrepublik lediglich um 2,5 Prozent. Im Euroraum-Mittel waren es 9,0 Prozent. Ausschlaggebend für die schwache Entwicklung „war die Stagnation des privaten Konsums, nicht zuletzt wegen der dürftigen Lohnentwicklung“, so die Wissenschaftler.

Verbessert hat sich die Entwicklung in Deutschland nach der IMK-Analyse erst, als die Wirtschaftskrise 2008/2009 bewältigt wurde und danach die Löhne wieder etwas stärker stiegen. „Nur so konnte sich die große Lücke bei Wachstum, Löhnen und Beschäftigung zum restlichen Europa teilweise schließen.“ Allerdings holte nicht nur Deutschland auf – zeitgleich büßten vor allem die europäischen Krisenländer, aber auch Staaten wie Frankreich oder die Niederlande, einen Teil ihrer Wachstums- und Beschäftigungsgewinne wieder ein. Die krisenhafte Entwicklung bei Handelspartnern innerhalb und außerhalb Europas minderte auch das deutsche Auslandsvermögen, so dass ein erheblicher Teil der deutschen Export- und Leistungsbilanzüberschüsse keinen Gegenwert erzeugt hat. So war das deutsche Nettogeldvermögen im Ausland nach IMK-Berechnungen Ende 2012 um 409 Milliarden Euro niedriger als die kumulierten Leistungsbilanzüberschüsse der Jahre 2000 bis 2012. Das entspricht einem Verlust von rund 30 Prozent der gesamten Überschüsse. „Faktisch hat Deutschland in großem Umfang Leistungen an das Ausland verschenkt“, betonen die Wissenschaftler. „Und es hat gleichzeitig die europäischen Krisenländer mit seiner geringen Importnachfrage geschwächt“.

Makroökonometrische Simulation: Stärker nachfrageorientierte Politik hätte mehr Wachstum und Beschäftigung gebracht

Die Schwächen der einseitig angebotsorientierten Wirtschaftspolitik machen auch die Simulationsrechnungen mit dem Konjunkturmodell des IMK deutlich. Dabei vergleichen die Ökonomen die tatsächliche wirtschaftliche Entwicklung von 1999 bis 2011 mit drei Alternativszenarien.

Szenario eins: Keine Exportnachfrage auf Kredit. Wie abhängig sich die deutsche Wirtschaft in den 2000er Jahren von der Nachfrage aus dem Ausland und von chronischen Leistungsbilanzüberschüssen gemacht hat, zeigt Simulationsrechnung eins. Dafür vollzieht das Konjunkturmodell alle Auswirkungen der Angebots-Reformen nach, mit einem wesentlichen Unterschied: Was wäre geschehen, wenn ausländische Handelspartner nicht bereit gewesen wären, sich für den Kauf deutscher Waren und Dienstleistungen zu verschulden? Wenn das Ausland stattdessen nur so viel abgenommen hätten, wie es selber in die Bundesrepublik liefern konnte? Das Ergebnis: Zwischen 1999 und 2011 wäre die deutsche Wirtschaft nicht gewachsen, was über fünf Millionen Arbeitsplätze bedroht hätte. Deutschland hat also lange davon profitiert, dass die heutigen Krisenländer auf Kredit importierten – was längst für enorme Probleme gesorgt hat.

Szenario zwei: Stärkere Lohnentwicklung. Das Modell berechnet die Auswirkungen einer stärkeren Lohnentwicklung, die sich am so genannten neutralen Verteilungsspielraum orientiert hätte. Darunter verstehen viele Ökonomen die Summe aus dem längerfristigen Produktivitätswachstum und der Zielinflationsrate der Europäischen Zentralbank: Insgesamt drei Prozent pro Jahr zwischen 1999 und 2011. Resultat: Anders als viele angebotsorientierte Ökonomen annehmen würden, hätten die höheren Löhne weder der Beschäftigung noch dem Wirtschaftswachstum geschadet. Beides hätte sich sogar etwas besser entwickelt als in der Realität: Das BIP wäre nach 13 Jahren um 1,2 Prozent höher, was zu rund 400.000 zusätzlichen Jobs geführt hätte. Mindestens ebenso bedeutsam sind für das IMK zwei weitere Unterschiede: Die Einkommensverteilung wäre nicht so stark auseinandergedriftet. Und: Deutschland hätte einen kleineren Überschuss in der Leistungsbilanz aufgewiesen. Die Ungleichgewichte im Euroraum, eine wesentliche Ursache der Krise, wären also gar nicht erst so groß geworden.

Szenario drei: Staat stabilisiert die Nachfrage. In Szenario drei simulieren die IMK-Forscher ab 1999 eine Entwicklung, bei der die Löhne um jährlich drei Prozent gestiegen wären und der Staat zusätzlich seinen Staatskonsum jeweils knapp unterhalb des nominalen Wirtschaftswachstums erhöht hätte – ohne allerdings die Steuern zu senken. Damit, betonen die Wissenschaftler, wäre eine durchaus konservative Finanzpolitik mit längerfristig konstanter Staatsquote verfolgt worden. Trotzdem hätte der Staat deutlich aktiver agiert als das tatsächlich seit 1999 geschehen ist. Auch die Rentenreform mit Kürzung des gesetzlichen Sicherungsniveaus und Einführung der „Riester-Rente“ wäre unterblieben. Ergebnis: 2011 hätte das BIP um 6,5 Prozent über dem tatsächlich erreichten Wert gelegen. Dadurch wären insgesamt rund 1,5 Millionen zusätzliche Arbeitsplätze entstanden, auch die Staatseinnahmen hätten sich positiver entwickelt. Deshalb läge die staatliche Schuldenquote heute trotz höherer Ausgaben spürbar niedriger.

Weitere Informationen:

Alexander Herzog-Stein, Fabian Lindner, Rudolf Zwiener: Nur das Angebot zählt? Wie die einseitige deutsche Wirtschaftspolitik Chancen vergeben hat und Europa schadet. IMK Report 87, November 2013

Video-Statement zur Studie von Dr. Alexander Herzog-Stein

Kontakt:

Dr. Alexander Herzog-Stein
IMK, Arbeitsmarkt-Experte

Fabian Lindner
IMK, Experte für Finanzmärkte und Konjunktur

Dr. Rudolf Zwiener
IMK, Experte für Modellsimulation

Rainer Jung
Leiter Pressestelle

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