'Ich will die Demokratie in den Betrieben stärken'

Interview mit Arbeitsminister Walter Riester


Reform der Betriebsverfassung

Mit Bundesarbeitsminister Walter Riester sprachen in Berlin Cornelia Girndt und Margarete Hasel.

Der Reformentwurf des Betriebsverfassungsgesetzes trägt die Handschrift Walter Riesters: "Mir war es wichtiger, der Mitbestimmung den dringend benötigten Unterbau für die Klein- und Mittelbetriebe zu geben, als die Wirklichkeit von hoch entwickelten Großbetrieben einzufangen", begründet der Arbeitsminister im Gespräch mit der "Mitbestimmung" seine Weichenstellungen. Einerseits habe das Tarifvertragsrecht dem Ausbau von Mitbestimmungsrechten Grenzen gesetzt, andererseits hält Riester nichts von Schnupperbetriebsräten für den Einstieg. Aber - wird allein ein reformiertes Gesetz eine Betriebsratsgründerwelle auslösen?

Welches Arbeitgeberargument hat Sie am meisten amüsiert im Schlagabtausch um die Reform des Betriebsverfassungsgesetzes?

Es war die Summe dieser überzogenen Reaktionen, wobei ich den Widerstand natürlich erwartet hatte. Dieter Hundt hat von Anfang an die Position vertreten: Lasst bloß die Finger von der Betriebsverfassung!

Es gab also durchaus Gespräche mit dem BDA-Präsidenten.

Natürlich. Zum einen ist die Reform Teil der Koalitionsvereinbarung. Für wie notwendig ich sie halte, habe ich immer deutlich gemacht. Bereits im Sommer 2000 haben wir vom BMA zehn Eckpunkte zur Reform der Betriebsverfassung veröffentlicht, das waren erläuternde Überschriften, über die wir mit Spitzenvertretern der BDA ausführlich geredet haben. Auch den Referentenenwurf haben die BDA, wie auch der DGB, rechtzeitig zur Kenntnis bekommen.

Zur Reform des Betriebsverfassungsgesetzes gibt es Vorarbeiten des DGB, der Kommission Mitbestimmung, es gibt Gutachten der Ebert-Stiftung, auch die Grünen sind aktiv geworden. Wer war Impulsgeber von außen?

Wir haben hier im Bundesministerium für Arbeit exzellente Kenner der Materie, zum Teil sind sie Mitautoren des Standardwerks zum Betriebsverfassungsgesetz. Diese Mitarbeiter haben über Jahre die Unzulänglichkeiten des alten Gesetzes miterlebt; sie waren auch bei den Reformdebatten auf Tagungen mit dabei und sie kennen die Reformentwürfe des DGB und die Positionen aus der Wissenschaft und den Wirtschaftsverbänden.

Der Arbeitsrechtler Wolfgang Däubler hat kritisiert, dass dieser Referentenentwurf wie eine geheime Verschlusssache behandelt worden sei. Entsprechend unausgegoren sei er. Kamen Sie ohne den Sachverstand der einschlägigen Arbeitsrechtler aus?

Das sehe ich anders. Bei dieser Reform war es uns vorrangig wichtig, die Gewerkschaften und die Wirtschaftsverbände einzubeziehen. Bei den Gewerkschaften war dies kein Problem, während die BDA mit ihrer totalen Ablehnung der Reform - zumindest bis zum Jahreswechsel - inhaltlich wenig eingebracht hat.

Haben sich die Arbeitgeber durch Abstinenz ins eigene Fleisch geschnitten?

Die Verbandsmehrheit ist offensichtlich einer Fehleinschätzung aufgesessen, sie könnten, wenn sie keine eigenen Vorschläge einbringen, das gesamte Vorhaben ins Leere laufen lassen. Sie haben dabei auch den Kanzler falsch eingeschätzt. Dass wir die Betriebsverfassung reformieren, war immer auch im Interesse von Gerhard Schröder.

Welche Schnittmengen hätte es denn aus Ihrer Sicht mit gesprächsbereiteren Arbeitgeberverbänden gegeben?

Eine Beschleunigung der Prozesse hätte im Interesse der Arbeitgeber sein können und kann auch in beiderseitigem Interesse sein. Ich nenne ein Beispiel aus den Gesprächen mit dem Wirtschaftsminister - die im Übrigen sehr gut waren. Dort haben wir von uns aus aufgegriffen, das Einigungsstellenverfahren zu beschleunigen und kostengünstiger zu machen.

Welche strategischen Vorgaben haben Sie selbst gemacht? Wo zeigt sich die Handschrift des Arbeitsministers?

Eine Kernentscheidung war: Erweitern wir Mitbestimmungsrechte entlang der Praxis, wie sie sich in den Großbetrieben entwickelt hat, oder entwickeln wir den organisatorischen Bereich weiter, um die Mitbestimmung auf eine breitere Basis zu stellen. Ich habe mich für Letzteres entschieden. Mir war es wichtiger, der Mitbestimmung den dringend benötigten Unterbau für die Klein- und Mittelbetriebe zu geben, als die Wirklichkeit von hoch entwickelten Großbetrieben einzufangen. Ein zentraler strategischer Ansatz dafür ist die Vereinfachung des Wahlverfahrens.
Die deutsche Mitbestimmung läuft Gefahr, sich auf Grund der objektiven Veränderungen in den Betrieben und bei den Beschäftigten auf den industriellen Großbetrieb zu reduzieren und dort letztlich auch zu verkümmern. Meine These war immer: Wer gegen Mitbestimmung ist, muss nur abwarten und dieses Gesetz unverändert weitere 15 Jahre laufen lassen.

Ohne Betriebsräte keine rasche Restrukturierung der deutschen Wirtschaft und keine betrieblichen Bündnisse für Arbeit und Wettbewerbsfähigkeit: Welche Gründe gab es für Sie, diesen Bedeutungszuwachs der Betriebsräte und den Zugewinn an Co-Management nicht auch rechtlich festzuschreiben?

Aus meiner Sicht mussten wir die Reform zwischen zwei Leitplanken anlegen. Die eine, bei der die Wirtschaft gemeinhin die Grenzen setzt, ist die Mitbestimmung in wirtschaftlichen Tatbeständen. Da haben wir nichts ausgeweitet. Die andere Leitplanke ist für die Gewerkschaften wesentlich, insofern als die Reform der Mitbestimmung nicht zu einer Aushöhlung des Tarifvertragsrechts führt. Wenn diese Leitplanken gravierend tangiert worden wären, dann hätten wir dieses Reformwerk so nicht umsetzen können.

Walter Riester, wer, wenn nicht Sie, kennt die Debatte um die Öffnung und Differenzierung von Tarifverträgen. Warum packt man die Arbeitgeber nicht stärker an dem Argument: Ihr redet ständig flexibleren Tarifverträgen das Wort, die aber sind ohne Betriebsräte nicht zu haben? Oder fürchten Sie um die Balance von Tarifpolitik und Mitbestimmung?

Das Argument ist zweischneidig. Das zielt sehr schnell auf den § 77.3. Es verweist auch darauf, dass Tarifpolitik diese Öffnungsmöglichkeiten geben muss, und nicht alle Tarifverträge tun das. Das ist die Mahnung an die Adresse der Gewerkschaften. Und die Mahnung an die Adresse der Arbeitgeber lautet: Die Gestaltung des Tarifvertrags ist nicht Aufgabe des Betriebsrats, sondern nur, wenn der Tarifvertrag die Öffnung vorsieht, ist es Aufgabe der Betriebsparteien, diese Öffnung auch entsprechend zu füllen. § 77.3 sagt, Tarifübliches kann von den Betriebsparteien nicht vereinbart werden. Das ist für mich der Kernaufbau: Grundgesetz, Tarifvertragsgesetz und dann Ausgestaltung auf der betrieblichen Ebene. Da kann man nicht einfach unten einen Baustein rausnehmen.

Kanzleramtschef Steinmeier hat unlängst den Kritikern der Kanzler-Konsens-Demokratie erläutert, welche Rolle Regierungshandeln in modernen, komplexen Gesellschaften zukommt. Die Rede war von Konsens als "dynamischem Prozess, in dessen Verlauf man traditionelle Blockaden überwindet". Die Neufassung der Betriebsverfassung - kein Thema im Bündnis für Arbeit?

Ich habe hier die ablehnende Haltung der Gewerkschaften für richtig gehalten. Weil abzusehen war, dass sich Positionen diametral gegenüberstehen, die auch nicht einfach in Bündnisgesprächen aufzulösen sind. Da muss der Gesetzgeber handeln. Etwas anderes ist, dieses Thema im Bündnis zu erläutern, was nun geschehen ist.

Eine Hauptzielrichtung der Reform richtet sich gegen die wachsenden betriebsratsfreien Zonen, gerade in Klein- und Mittelbetrieben. Die Mitbestimmung als repräsentative Vertretungsform passt gut zum industriellen Großbetrieb, aber passt sie strukturell auch zum Kleinbetrieb?

Der Kleinbetrieb kann sie sich passend machen. Nehmen wir das neue Wahlverfahren: Es zielt nicht nur darauf, die Chancen in den Betrieben zu erhöhen, dass ein Betriebsrat gebildet werden kann. Es wird insgesamt der Situation des Kleinbetriebes gerechter. Dort kennt man sich, da treffen sich dann die 30 Beschäftigten und sagen: "Wir machen eine Wahlversammlung, wer ist bereit, als Betriebsrat, als Betriebsrätin zu kandidieren?" Das ist eine andere Vorgehensweise. Neu aufgenommen haben wir auch die Delegation von Betriebsratsrechten an Arbeitsgruppen, was der heutigen Situation gerechter wird. Mitbestimmung kann also auch andere Ausformungen bekommen, und dem steht die Betriebsverfassung nicht entgegen.

Zum Streit um die Kosten: Gibt es im Arbeitsministerium Gegenrechnungen?

Schlichtes Nachdenken führt die Begrenztheit solcher Rechnungen vor Augen. Das Institut der Deutschen Wirtschaft legt jährlich 1000 Mark pro Beschäftigten als Kosten für die Interessenvertretung zugrunde. Aber allein die Hälfte dieser Kosten gehen auf das Konto von Betriebsversammlungen. Man muss die andere Seite der Medaille sehen, etwa dass mit Betriebsrat Arbeitsprozesse effizienter organisiert werden können und es weniger Reibungskonflikte gibt. Belegschaften und Betriebsräte, die in ein Co-Management hineingekommen sind, haben in den 90er Jahren die tiefe Strukturkrise in wesentlichen Industriebereichen nicht nur bewältigt, sondern diese Branchen in der Weltwirtschaft positioniert - das kann man in Milliardenbeträgen kaum noch quantifizieren. Erst im Saldo erweist sich, wie kostengünstig oder kostenträchtig Mitbestimmung ist.

Was aber kann ein Gesetz leisten, wenn die Arbeitgeber bei ihrer ablehnenden und die Belegschaften bei ihrer unentschiedenen oder gleichgültigen Haltung bleiben? Gibt es Überlegungen im Arbeitsministerium, wie man beispielsweise die Akzeptanz von Betriebsräten in High-Tech-Mittelstandsunternehmen über das Gesetz hinaus erhöhen könnte?

Bei jedem öffentlichen Auftritt werde ich nicht müde, darauf hinzuweisen, dass wesentliche Teile des Kündigungsschutzes erst mit der Existenz eines Betriebsrats im Betrieb wirksam werden. Das wissen viele Beschäftigte nicht. Für die meisten Menschen ist die Diskussion um die Betriebsverfassung ganz weit weg. Das war bei der Rente anders. Die Reform der Betriebsverfassung ist bislang ein Thema von Verbänden und Fachleuten. Deutlich zu machen, dass die Betriebsverfassung jeden einzelnen Beschäftigten angeht, ist nicht nur Aufgabe der Regierung, sondern vielleicht auch Aufgabe der Betriebsparteien, der Gewerkschaften.

Was wird die Novelle bringen? Erwarten Sie nun ein Betriebsratsgründungs-Fieber nach der Verabschiedung des Gesetzes?

Die Annahme, man macht ein Gesetz und die Zahl der Betriebsräte verdoppelt sich, ist naiv. Die Frage ist jetzt: Wie füllt man die besseren Chancen, die das Gesetz für die Belegschaften mit sich bringt, sich ihre eigenen Vertretungen zu wählen? Gleichzeitig wissen wir, dass das alte Betriebsverfassungsgesetz oftmals verhindert hat, dass Mitarbeiter überhaupt einen Betriebsrat bilden können. Schon die Fristen von mehreren Wochen haben vielfach ausgereicht, jeden Ansatz einer Betriebsratsbildung im Keim zu ersticken.

Wenn nun aber die Belegschaften der Klein- und Mittelbetriebe aus eigener Kraft nicht herauskommen aus fehlender fachlicher Kompetenz und Arbeitgeberunwillen - würde sich da nicht ein das Gesetz begleitendes Programm als Umsetzungshilfe anbieten?

Da kann ich nur sagen: machen! Das ist doch ein schrecklicher Gedanke, dass auch dafür noch der Staat oder ein Ministerium zuständig sein soll. Das ist doch nicht Aufgabe der Regierung, sondern der Betriebsparteien, allen voran der Gewerkschaften.Die könnten jetzt schon feste dabei sein und mit Tempo daran arbeiten, wie sie im Vorfeld der nächsten Betriebsratswahlen die Kleinbetriebe angehen.

Wissenschaftler haben in die Debatte eingebracht, man solle die bestehenden Ängste vor Formalisierung aufgreifen und die Hürden für den Einstieg in die Betriebsratsgründung senken: Stichwort Betriebsrat light für kleine Unternehmen. Andere haben für Experimentierklauseln, sprich: für das Ausprobieren neuer Formen betrieblicher Interessenvertretung, geworben. Warum haben Sie nur ein Standardmodell festgeschrieben?

Ich kenne diese Ideen. Aber wer hält einen Betrieb, wer hält eine Belegschaft von der Gründung einer ihr gemäßen Interessenvertretung ab, die meinetwegen auch vom Buchstaben des Gesetzes abweicht? Ich bin froh über jeden runden Tisch, der sich in einem Unternehmen der New Economy gründet. Auch wenn ein Betriebsrat, der gesetzlich verankerte Rechte hat, die bessere Alternative ist.

Sie halten also nicht viel von Schnupperbetriebsräten für den Einstieg ohne echte Mitbestimmungsrechte, wie das jetzt die Grünen vorschlagen? Oder von dem kleinen Betriebsrat?

Den kleinen Betriebsrat haben wir schon. Betriebsratsbildung gibt es erst in Betrieben mit 20 Beschäftigten. Bestimmte Rechte haben Kleinbetriebe schon heute nicht und bestimmte Verfahren wie auch Freistellungen sind entlang der Betriebsgröße anders geregelt. Neu ins Gesetz aufgenommen haben wir: Wenn der Betriebsrat alternative Vorschläge zur Beschäftigungssicherung hat, muss die Ablehnung seiner Vorschläge schriftlich erfolgen. Auch das gilt jetzt erst ab Betrieben mit 100 Beschäftigten.
Diese ganzen Differenzierungen gibt es also bereits. Aber einen Betriebsrat von Gesetzes wegen als Schnupperkurs anzubieten, halte ich nicht für sinnvoll. Wenn die Belegschaft so etwas in der Praxis entwickelt hat, wird der Gesetzgeber nicht einschreiten. Es wird niemand gezwungen, sich an der Betriebsverfassung zu orientieren. Obwohl das Gesetz schon sagt: Betriebsräte sind zu bilden.

98 Prozent aller erfassten Betriebe in Deutschland haben weniger als 100 Beschäftigte - drei Viertel ohne Betriebsrat. Liegt hier der Kern der Arbeitgeberproteste?

Alle Wirkungen der novellierten Betriebsverfassung betreffen nur Betriebe mit über 100 Beschäftigten - außer dem vereinfachten Wahlverfahren. Wenn das der Knackpunkt ist, dann sollte man arbeitgeberseits auch ehrlicherweise sagen: "Das bisherige komplizierte, bürokratisierte Wahlverfahren sehen wir als einen Schutz vor der Betriebsratsbildung an." Aber Verbandsvertreter, die mir laufend erklären, es müsse alles vereinfacht, beschleunigt und kostengünstiger werden und sich dann wie eine Mauer aufstellen, wenn man ein Wahlverfahren genau entlang diesen Kriterien entwickelt - das ist nicht sehr glaubwürdig.

Bei den gestiegenen Anforderungen an Betriebsräte sind mehr Freistellungen gerechtfertigt. Aber ist es noch zeitgemäß, dass man schlicht Köpfe zählt? Sollte man nicht die Freistellungen mehr nach Bedarf, quasi mit dem Unternehmen, atmen lassen?

Genau das machen wir. Wir führen jetzt erstmals Teilfreistellungen ein, und zwar ab 200 Beschäftigten. Damit wollen wir, dass Teilzeitbeschäftigte nicht von der Möglichkeit der Freistellung ausgeschlossen werden. Und damit unterstützen wir auch, dass Betriebsräte, während sie aktiv Betriebsratsarbeit machen, nicht die Verbindung zu ihrer beruflichen Qualifikation abreißen lassen müssen.

Arbeitgeber und liberale Zeitgeister werfen Ihnen auch vor, mit der Novellierung des Betriebsverfassungsgesetzes die Gewerkschaften stärken zu wollen. Und es ist ja auch so: Mehr Betriebsräte bedeuten - nicht zwangsläufig, aber de facto - mehr gewerkschaftliche Präsenz am Arbeitsplatz.

Für mich sind Gewerkschaften ein eminent wichtiger Pfeiler unserer demokratischen Gesellschaft. Und für mich sind Gewerkschaften vor allem das, was sie in den Betrieben darstellen, die gewählten Vertreter der Belegschaft. Diese Demokratie in den Betrieben zu stärken - dazu bekenne ich mich.

Der Arbeitsrechtler Thomas Blanke hat an Ihrem Entwurf kritisiert, dass er "kaum abkommt vom Modell patriarchalischer Stellvertretung". Er hätte sich mehr an direkter Beteiligung gewünscht. Der DGB hingegen will nicht, dass Mitbestimmungsrechte an Arbeitsgruppen abgegeben werden. Welche Lösungsmöglichkeiten sehen Sie?

Dieser Punkt wird vielfach missverstanden. Uns geht es darum: Die Betriebsparteien, also Betriebsrat und Geschäftsleitung, können eine Rahmenvereinbarung abschließen, nach der ein Betriebsrat das Recht, Urlaubsplanungen oder Arbeitszeitplanungen zu machen, auf eine Gruppe von Arbeitnehmern übertragen kann. Damit sie diese Dinge selbst regeln können. Es geht ausdrücklich nicht darum, dass der Betriebsrat neue Arbeitsgruppen bildet, was die Arbeitgeber in Unkenntnis der Sachlage kritisieren.
Bei den Gewerkschaften besteht die Befürchtung, hier werde ein Recht des Betriebsrates auf eine Gruppe delegiert und das könne dann dazu führen, dass Arbeitsgruppen sich möglicherweise selbst ausbeuten oder sich als Nebenbetriebsräte aufspielen. Dem schiebt der Gesetzentwurf einen Riegel vor, weil der Betriebsrat dieses Recht jederzeit wieder zurücknehmen kann.

Wenn also die Gruppe nicht im Sinne des Betriebsrats spurt, wird ihr das Recht wieder entzogen?

Da muss sich auch erst einmal eine Praxis entwickeln. Die Arbeitsgruppen kennen sich doch zum Beispiel in der Leistungslohnpolitik vor Ort am besten aus. Die regeln das selbst, und nur im Konfliktfall wird der Betriebsrat eingeschaltet. Da gibt es Vorbilder, wo sich das hervorragend bewährt hat. Darauf bauen wir jetzt in der Novelle auf.

Warum aber bei den direkten Arbeitnehmerrechten nur einen vergleichsweise zaghaften Einstieg?

Die Reaktion von beiden Seiten macht deutlich, wie eng der Spielraum ist. Ich kann mir auch manches weiter Gehende in der Reform von Sozialsystemen oder im Arbeits- und Sozialrecht vorstellen. Aber auch ich stehe in einem bestimmten politischen Rahmen. Das hat die Rente noch sehr viel deutlicher gezeigt.

Wie groß werden die Abstriche sein, die Ihr Entwurf im parlamentarischen Verfahren hinnehmen muss? Erwarten Sie Überraschungen?

Ich bin überzeugt, dass im Verlauf der parlamentarischen Debatten der Kern dieses Gesetzes gehalten werden kann. Die Auseinandersetzung zwischen Wirtschaftsminister und Arbeitsminister hat das deutlich gemacht. Die war vielleicht, obwohl so nicht beabsichtigt, in der Schlussphase ganz produktiv für das Gesetz. Ich finde es beeindruckend, wie dieser Wirtschaftsminister - wie unlängst auf der Handwerksmesse - öffentlich bekundet, dass dieses Gesetz die Arbeitgeber nicht unnötig belaste. Und wie er insgesamt dahinter steht.

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