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23.09.2014

Neue Studie im Auftrag des IMK

Länderfinanzausgleich ist viel besser als sein Ruf

 

Der Länderfinanzausgleich steht unter Beschuss: Hessen und Bayern klagen vor dem Verfassungsgericht, konservative Ökonomen wünschen sich Konkurrenz statt Solidarität zwischen den Bundesländern. Die Kritik am Finanzausgleich ist aber theoretisch und empirisch nur schwach fundiert. Das eigentliche Problem sind unzureichende Steuereinnahmen auf allen Ebenen. Das zeigt eine neue Studie, die das Institut für Makroökonomie und Konjunkturforschung (IMK) in der Hans-Böckler-Stiftung gefördert hat.

Die finanziellen Beziehungen zwischen Bund, Ländern und Kommunen werden neu verhandelt. Denn zusammen mit dem Solidarpakt II laufen 2019 die aktuellen Regelungen aus. Das dürfte diejenigen auf den Plan rufen, die „weg vom kooperativen Föderalismus“ und stattdessen „in Richtung eines Wettbewerbsföderalismus“ gehen wollen, fürchten Prof. Dr. Achim Truger und Dieter Vesper. Der Professor an der Berliner Hochschule für Wirtschaft und Recht und der Berliner Finanzexperte haben sich mit den kursierenden Reformvorschlägen zum Länderfinanzausgleich beschäftigt. Ihr Fazit: „Das deutsche System der föderalen Finanzbeziehungen und des Länderfinanzausgleichs ist durchaus effektiv und erfüllt wichtige fiskalische sowie verteilungs- und stabilisierungspolitische Funktionen“. Was die Politik tatsächlich durch grundsätzliche Reformen angehen müsse, sei die „strukturelle Unterfinanzierung der öffentlichen Haushalte“.

Der Länderfinanzausgleich sowie das ganze System des kooperativen Föderalismus, das auch Bund und Kommunen einschließt, soll die vom Grundgesetz geforderte „Herstellung gleichwertiger Lebensverhältnisse im Bundesgebiet“ sicherstellen. Zunächst werden die Steuereinnahmen nach einem bestimmten Schlüssel auf die Verwaltungsebenen aufgeteilt. Damit stehen wirtschaftlich starke Landstriche besser da als strukturschwache. Um einen Ausgleich zu schaffen, wird ein Teil der Mehrwertsteuer zwischen den Ländern umverteilt. Außerdem müssen die reichsten Länder Zahlungen an die finanziell schwächeren leisten. Ein ausgeklügeltes Berechnungssystem sorgt dafür, dass die Differenzen bei den Steuereinnahmen pro Einwohner verringert, aber nicht völlig eingeebnet werden. Im Ergebnis musste Bayern 2012 knapp 12 Prozent seiner Einnahmen abführen, behielt aber gleichwohl seine überdurchschnittliche Finanzkraft. In Baden-Württemberg und Hessen lagen die Werte bei 9 und 8 Prozent. Zusätzlich kann der Bund den Ländern mit so genannten Ergänzungszuweisungen unter die Arme greifen.

Kritiker des Finanzausgleichs monieren, das System setze falsche Anreize und beeinträchtige die Effizienz des Staates: Die Länder würden für wirtschaftsfreundliche Politik nicht belohnt, weil sie dadurch erzielte zusätzliche Steuereinnahmen abgeben müssten. Stattdessen sollten die Länder in einen Wettbewerb um Unternehmensansiedlungen und Arbeitskräfte eintreten. Diese Argumentation halten Truger und Vesper jedoch aus mehreren Gründen für angreifbar. Sie sei weder theoretisch noch empirisch ausreichend unterfüttert:

– Erstens fuße das gedankliche Modell, das hinter dem föderalen Wettbewerb steht, nicht auf realistischen Annahmen. Tatsächlich sei nicht zu beobachten, dass Landes- und Kommunalpolitiker bei ihren Bemühungen um Unternehmen und Arbeitsplätze in erster Linie auf potenzielle Steuereinnahmen schauen – entsprechend gering dürfte die Wirkung veränderter Anreizstrukturen ausfallen.

– Steuerwettbewerb kann, so Truger und Vesper, leicht zu einer destruktiven Konkurrenz zwischen Regionen ausarten. Am Ende müssten alle mit einer schlechteren öffentlichen Infrastruktur leben.

– Das Grundgesetz sehe Wettbewerbsföderalismus zudem schlicht nicht vor. Nach Einschätzung der Wissenschaftler würde dieses Konzept den von der Verfassung vorgegebenen Staatsaufbau auf den Kopf stellen.

– Auch die empirische Forschung spricht nicht für mehr Wettbewerb zwischen Ländern. Die Forscher zitieren eine internationale Studie, nach der „kein signifikanter Einfluss des Dezentralisierungsgrades auf das Wirtschaftswachstum“ nachweisbar ist. In Deutschland sei zu dem Thema insgesamt wenig empirisch geforscht worden, was angesichts der vehementen Debatte überrasche, so die Wissenschaftler.

– Aus gesamtwirtschaftlicher Sicht habe der Finanzausgleich eine stabilisierende Funktion. Er hilft etwa, weltwirtschaftliche Schocks abzufedern, die besonders auf bestimmte Regionen durchschlagen.

Nach einer Analyse der Länderfinanzen kommen Truger und Vesper zu dem Schluss, dass es unbegründet sei, von einer „Überforderung“ der Geberländer zu sprechen. Zwar fehle es vielerorts in den öffentlichen Kassen an Geld. Dies sei jedoch keine Folge der föderalen Finanzbeziehungen, sondern gehe auf die langjährige Steuersenkungspolitik sowie das schwache Wirtschafts- und Beschäftigungswachstum des vergangenen Jahrzehnts zurück.

Die Bundesregierung habe sich allerdings „mit ihrer im Koalitionsvertrag fixierten Ablehnung jeglicher Steuererhöhungen und der unbedingten Festlegung auf das Ziel eines ausgeglichenen Bundeshaushaltes selbst die Hände gebunden“, schreiben die Wissenschaftler. Eine bessere Umsetzung des Konnexitätsprinzips – die staatliche Ebene, die eine Leistung beschließt, muss auch dafür bezahlen – stellt für Truger und Vesper vor diesem Hintergrund eine „Minimallösung“ dar. Dass der Bund künftig die BaFöG-Finanzierung und einen größeren Anteil der Wiedereingliederungshilfe für Behinderte übernimmt, weise zwar in die richtige Richtung, sei aber „noch weit von einer nachhaltigen Lösung der Probleme entfernt“.

Weitere Informationen:

Achim Truger, Dieter Vesper: Zur Reform des Länderfinanzausgleichs – eine Notwendigkeit?, IMK Study 37, September 2014. (pdf) 

Kontakte:

Dr. Katja Rietzler
IMK, Expertin für Finanzpolitik

Rainer Jung
Leiter Pressestelle

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