1.1 Tarifvertrag als zentrales Regulierungsinstrument

Mit der Verankerung der Koalitionsfreiheit im Grundgesetz im Jahr 1949 wurde ein wichtiger Grundstein für eine freie und autonom von den Tarifvertragsparteien gestaltete Regelung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen auf Betriebs- bzw. Branchenebene geschaffen. Damals hat wohl kaum jemand vorhergesehen, wie rasch sich ein dicht geknüpftes Netz tariflicher Regelungen und Leistungen entwickeln würde und welch hohes Maß an Stabilität es gewinnen würde. Zwar hatte bereits seit der Jahrhundertwende das Instrument des Tarifvertrages in Deutschland stark an Bedeutung gewonnen, die durch die gesetzliche Anerkennung im Zuge der Novemberrevolution 1918 noch bekräftigt wurde, doch geriet der rasche Ausbau Ende der zwanziger Jahre infolge von Wirtschaftskrise und Massenarbeitslosigkeit und der dadurch bedingten Schwächung der Gewerkschaften ins Stocken. Nach der Machtübernahme durch die Nationalsozialisten 1933 wurde die weitere Entwicklung abrupt und gewaltsam unterbrochen. Die Gewerkschaften wurden als selbständige Organisationen zerschlagen, an die Stelle der frei ausgehandelten Tarifverträge traten staatliche Verordnungen der "Treuhänder der Arbeit", sog. "Tarifordnungen", die den Unternehmern große Freiheiten bei der Lohngestaltung ließen. Unmittelbar nach Kriegsende 1945 wurden von den Alliierten zwar wieder Tarifvereinbarungen zugelassen aber für eine reguläre Lohn- und Tarifpolitik bestand zunächst kaum Spielraum. Eine echte Tarifvertragsfreiheit wurde erst im November 1948 mit der Aufhebung des vom Alliierten Kontrollrat im Mai 1945 erlassenen Lohnstopps erreicht. Im April 1949 verabschiedete der Wirtschaftsrat der deutschen Besatzungszonen das Tarifvertragsgesetz, das später als Bundesgesetz übernommen wurde und in 13 knappen Paragrafen die formalen rechtlichen Rahmenbedingungen der Tarifpolitik fixiert.

Die Tarifpolitik ist integrierter Bestandteil eines ausdifferenzierten Systems sozial- und gesellschaftspolitischer Regulierung. Die beiden zentralen sozialpolitischen Regulierungsformen bzw. -instrumente - Gesetz und Tarifvertrag - sind in ihrem Anwendungs- bzw. Zuständig-keitsbereich nicht scharf voneinander getrennt. In vielen Fällen sind tarifliche Regelungen die historischen Vorreiter für verallgemeinernde gesetzliche Regelungen gewesen. Umgekehrt wurden zahlreiche gesetzliche Regelungen tarifpolitisch aufgestockt. Heute läßt sich im Großen und Ganzen folgende Dreiteilung beobachten:

1. Die Bereiche der sozialen Sicherung (Krankheit, Rente, Invalidität, Arbeitslosigkeit) sind überwiegend gesetzlich geregelt. Hier gibt es nur in wenigen Fällen eine tarifliche Verbesserung der gesetzlichen Leistungen
2. Im Bereich des Arbeitsverhältnisses und der Arbeitsbedingungen werden durch Gesetz zahlreiche Mindeststandards festgelegt (z. B. für Kündigungsfristen, Arbeitszeiten, Urlaub so-wie den Arbeits- und Gesundheitsschutz). In nahezu allen Bereichen dieser Vorschriften bestehen jedoch tarifliche Regelungen, die die gesetzlichen Mindestregelungen z.T. erheblich verbessern.
3. Die unmittelbaren Arbeits- und Einkommensbedingungen werden ausschließlich tarifvertraglich festgelegt.

Gewerkschaften und Arbeitgeberverbänden kommt nicht nur bei der Aushandlung der Arbeits- und Einkommensbedingungen im engeren Sinne, sondern auch bei der Ausgestaltung und Weiterentwicklung des Sozialstaats insgesamt eine wichtige Funktion zu. Beide Sozialparteien bringen ihre Interessen und Auffassungen vielfältig in den Politikprozeß auf den unterschiedlichen Handlungs- und Entscheidungsebenen ein. Dies reicht von der Erarbeitung neuer Gesetze und Vorschriften über deren Implementation bis zur kontinuierlichen Umsetzung. Eine wichtige Funktion kommt in diesem Zusammenhang der sog. "sozialen Selbstverwaltung" in den großen Zweigen der Sozialversicherung zu. Auch im Bereich der beruflichen (Aus-) Bildung haben Gewerkschaften und Arbeitgeberverbände fest definierte Funktionen und Rechte. Insgesamt hat dies zur Konsequenz, daß es ein dichtes Geflecht von Kontakten, Gesprächen und praktischer Zusammenarbeit formeller und informeller Art zwischen beiden Sozialparteien bzw. ihren Vertretern in zahlreichen politischen Feldern gibt, was zumindest indirekt auch Rückwirkungen auf die Tarifpolitik hat.

1.2 Koalitionsfreiheit und Tarifautonomie

Im deutschen System der industriellen Beziehungen hat das Institut der Tarifautonomie einen hohen Rang. Es läßt sich aus der im Artikel 9 Absatz 3 des Grundgesetzes verankerten Koalitionsfreiheit ableiten. Dort heißt es: "Das Recht, zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen Vereinigungen zu bilden, ist für jedermann und für alle Berufe gewährleistet." Die Koalitionsfreiheit soll die abhängig Beschäftigten in die Lage versetzen, sich gleichberechtigt an der Gestaltung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen zu beteiligen. Das Grundrecht auf Koalitionsfreiheit gilt nicht nur für den Einzelnen, es schützt auch den Zusammenschluß selbst, d.h. die Koalition und deren Betätigung. Der autonomen Regelung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen durch die Tarifvertragsparteien wird absolute Priorität eingeräumt. Die Tarifautonomie ist Ausdruck der besonders hervorgehobenen Stellung der Tarifparteien im Grundgesetz. Auch die Bedeutung des Instruments Tarifvertrag selbst wird nachhaltig betont. Die Rahmenbedingungen und Anforderungen an die Tarifparteien und die Tarifverträge werden im Tarifvertragsgesetz (TVG) formuliert. Gesetzliche Regelungen zu Streik und Aussperrung fehlen ganz. Die entscheidenden Beschränkungen und Begrenzungen ergeben sich aus der umfänglichen Rechtsprechung der vergangenen Jahrzehnte. Das Richterrecht ist die entscheidende Rechtsquelle im Bereich der Tarifpolitik. Das System der Tarifpolitik in der Bundesrepublik Deutschland wird maßgeblich von den Arbeitgeberverbänden und den Gewerkschaften bestimmt. Ihr Organisationszuschnitt und ihre konkreten Aufgaben weisen spezifische Strukturen auf, die sie von den entsprechenden Verbänden in den übrigen europäischen Ländern zum Teil deutlich unterscheiden.

1.3 Arbeitgeberverbände

Die privaten Unternehmen verfügen in Deutschland über drei unterschiedliche Systeme der Interessenorganisation: Es handelt sich

1. um die Unternehmerverbände, die vorrangig die wirtschaftspolitischen Interessen gegenüber der Politik und der Öffentlichkeit vertreten. Sie sind im Bundesverband der deutschen Industrie (BDI) zusammengeschlossen.
2. Die Industrie- und Handelskammern bzw. Handwerkskammern nehmen als öffentlich-rechtliche Einrichtungen die wirtschaftspolitischen Belange auf lokal-regionaler Ebene wahr.
3. Die Arbeitgeberverbände nehmen im wesentlichen die sozialpolitische Interessenvertretung der Unternehmen wahr und sind insofern auch für die Tarifpolitik zuständig.

In der Bundesvereinigung der deutschen Arbeitgeberverbände (BDA) sind 46 Fachspitzenverbände zusammengeschlossen, die ihrerseits bis zu 20 Mitgliedsverbände und mehr repräsentieren. Die politische Willensbildung bei der BDA erfolgt neben den Fachverbänden auch über die Landesverbände, die ihrerseits die regional bestehenden Fachverbände vertreten. Die BDA erfüllt auf tarifpolitischem Gebiet eine allgemeine Koordinierungsfunktion, schließt aber selber - wie auch der DGB - keine Tarifverträge ab, denn dies ist die Aufgabe der Fachverbände. Die wesentlichen Richtlinien sind einem "Katalog der zu koordinierenden lohn- und tarifpolitischen Fragen" (sog. Tabu-Katalog) niedergelegt, der in gewissen Abständen aktualisiert wird. Von großer politischer Bedeutung innerhalb der BDA sind zweifellos die Spitzenverbände der Industrie, darunter Gesamtmetall als Zusammenschluß der 13 regionalen metallindustriellen Arbeitgeberverbände, und der Bundesarbeitgeberverband Chemie mit 13 Mitgliedsverbänden. Die Mitgliedschaft in den Arbeitgeberverbänden ist freiwillig, der Organisationsgrad wird für die alten Bundesländer mit etwa 80% angegeben, in den neuen Bundesländern liegt er deutlich niedriger.

1.4 Gewerkschaften

Die bei weitem größte gewerkschaftliche Dachorganisation in Deutschland ist der Deutsche Gewerkschaftsbund (DGB), in dem sich 8 Einzelgewerkschaften zusammengeschlossen ha-ben. Die DGB-Gewerkschaften sind Einheitsgewerkschaften, die sich nach dem Industriever-bandsprinzip strukturieren. Dies bedeutet: Einheitsgewerkschaften organisieren gleichermaßen ArbeiterInnen und Angestellte und vereinigen mehrere weltanschaulich/politische Richtungen. Die Strukturierung nach dem Indust-rieverbandsprinzip (im Gegensatz zum Berufsverbandsprinzip) bedeutet, dass in einem Be-trieb und in einer Branche nur eine Gewerkschaft für alle Beschäftigten zuständig ist.

Die DGB-Gewerkschaften zählen rund 7,7 Mio. Mitglieder. Das entspricht einem Organisati-onsgrad von rund 22 % der abhängig Erwerbstätigen. Je nach Branche, Region und Betriebsgröße ergeben sich große Abweichungen in der Organisationsquote; der Anteil der Mitglieder ist am höchsten in den traditionellen (Arbeiter-)Industrien wie Stahl, Bergbau, Metall, am geringsten in den (Angestellten-)Dienstleistungsbranchen. Die größte Einzelgewerkschaft ist die Vereinte Dienstleistungsgewerkschaft (ver.di) mit rund 2,7 Mio. Mitgliedern, gefolgt von der Industriegewerkschaft Metall (IGM) mit knapp 2,6 Mio. Mitgliedern, der Industriegewerkschaft Bergbau, Chemie, Energie (IG BCE) mit 0,8 Mio. und der Industriegewerkschaft Bauen-Agrar-Umwelt (IG BAU) mit 0,7 Mio. Mitgliedern. Im Bereich des öffentlichen Dienstes stellt ferner der Deutsche Beamtenbund (DBB) mit rund 1 Mill. Mitgliedern einen nicht unbedeutenden Interessenverband dar.
 

Die Tarifpolitik liegt in der Zuständigkeit der Einzelgewerkschaften, dem DGB kommt in diesem Bereich eine koordinierende Funktion zu. In der Realität beschränkt sich die Funktion des DGB in tarifpolitischer Hinsicht weitgehend auf die Gewährleistung eines regelmäßigen Informationsaustausches zwischen den Gewerkschaften und ggfs. die unterstützende Begleitung einzelner Tarifrunden durch entsprechende Öffentlichkeitsarbeit, Informationskampagnen usw.

1.5 Staat

Dem Staat, sei es in Form der Regierung, einzelner Ministerien oder sonstiger Institutionen und Gremien, kommt in der allgemeinen Tarifpolitik keine offizielle Funktion zu. Gleichwohl übt jede Regierung, unabhängig von ihrer parteipolitischen Orientierung, direkt oder indirekt Einfluß auf die Tarifvertragsparteien aus. Dies vollzieht sich insbesondere über die Einschätzungen und Stellungnahmen der Regierung zur wirtschaftlichen Entwicklung, die sie häufig mit allgemeinen Empfehlungen an die Adresse der Tarifparteien verbindet. Nach eher problematischen Erfahrungen mit der sog. "Konzertierten Aktion" von Regierung, Tarifvertragsparteien und Bundesbank in den siebziger Jahren, die der Diskussion und Abstimmung allgemeiner Leitlinien der Wirtschafts- und Einkommenspolitik diente, reagieren die Gewerkschaften sehr sensibel auf jeden Versuch der offenen staatlichen Einflußnahme auf die tarifliche Einkommenspolitik. Auch das von der sozialdemokratisch geführten Bundesregierung 1998 geschaffene "Bündnis für Arbeit" von Arbeitgeber- und Wirtschaftsverbänden, Gewerkschaften und Regierung scheiterte nicht zuletzt an Konflikten darüber, ob und in welcher Form in diesem Bündnis auch Vereinbarungen über die Lohnpolitik getroffen werden sollten. Als öffentlicher Arbeitgeber hingegen spielt der Staat in Gestalt der Gebietskörperschaften Bund, Länder und Gemeinden eine offiziell anerkannte und aktive Rolle in der Tarifpolitik. Sie ist schon deswegen nicht zu unterschätzen, weil allein im Bereich des öffentlichen Dienstes (West) die Einkommen für rund 4 Mill. Beschäftigte (einschließlich der Beamten) festgelegt werden.

1.6 Betrieb

Das deutsche System der Arbeitsbeziehungen weist eine spezifische duale Struktur auf: Wäh-rend auf überbetrieblicher, branchenbezogener Ebene die Gewerkschaften als Interessenvertretungsorganisationen fungieren, sind es auf betrieblicher Ebene die Betriebsräte (im öffent-lichen Dienst die Personalräte). Es handelt sich nicht um gewerkschaftliche Gremien, sondern um Vertreter der gesamten Belegschaft. Derzeit bestehen in der Bundesrepublik insgesamt in rund 11 % der Betriebe mit rund 48 % der Beschäftigten Betriebsräte, bezogen auf Betriebe mit 21 und mehr Beschäftigten besteht in rund 37 % der Betriebe mit rd. 66 % der Beschäftigten ein Betriebsrat. Rund drei Viertel von ihnen sind Mitglieder der DGB-Gewerkschaften. Dieser hohe gewerkschaftliche Organisationsgrad lässt bereits deutlich werden, dass die große Mehrheit der Betriebsräte ihre Tätigkeit vor dem Hintergrund gewerkschaftlicher Zielvorstellungen ausübt. Andererseits gibt ihnen die breitere Legitimation durch die Belegschaftswahl nicht nur formal ein erhebliches Maß an Unabhängigkeit. Die Betriebsräte haben entsprechend den Bestimmungen im Betriebsverfassungsgesetz (BetrVG) neben Informations- und Mitwirkungsrechten auch handfeste Mitbestimmungsrechte in sog. sozialen Angelegenheiten (insbesondere Arbeitsordnung, Arbeitszeit, Lohn und Leistung). Betriebsräte sind durch das BetrVG zur "vertrauensvollen Zusammenarbeit" mit dem Arbeitgeber verpflichtet; Arbeitskampfmaßnahmen zwischen Arbeitgeber und Betriebsrat sind unzulässig.  

Insbesondere in den größeren Betrieben haben die Gewerkschaften eigene gewerkschaftliche Vertrauensleutekörper aufgebaut, die von den Gewerkschaftsmitgliedern gewählt werden. Sie haben die Aufgabe, die Belegschaft über die gewerkschaftlichen Vorstellungen zü informieren, Gewerkschaftsmitglieder im Betrieb zu werben, die betriebliche Durchsetzung der gewerkschaftlichen Ziele voranzutreiben und das heißt auch, ggfs. Arbeitskampfmaßnahmen zu organisieren. Oftmals gibt es personelle Überschneidungen zwischen Betriebsrat und Vertrauensleutekörper.

1.7 Mitbestimmung

Ergänzt wird die Interessenvertretung der Betriebsräte durch das Institut der Mitbestimmung auf Unternehmensebene. In den Unternehmen der Kohle- und Stahlindustrie besteht nach dem Montanmitbestimmungsgesetz bereits seit 1951 eine paritätische Vertretung der ArbeitnehmerInnen in den Aufsichtsräte; nach dem Mitbestimmungsgesetz von 1976 sind sie in den Aufsichtsräten der Großunternehmen (Kapitalgesellschaften ab 2 000 Beschäftigte) der übrigen Wirtschaftszweige beinahe paritätisch vertreten. In den Unternehmen unter 2 000 Beschäftigten (bei GmbHs erst ab 500) sind die Arbeitnehmer-Vertreter nach dem Betriebsverfassungsgesetz nur zu einem Drittel vertreten.

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